电改破冰：基于现实的妥协？

中国的电改并没有从12年前设想的"电网拆分""输配分开"入手。在已经形成的初步电力体制改革方案中，从售电侧的改革起步可能性较大，还包括引入民营资本介入售电侧，通过试点推动大用户直购电。
 

"改革"两字出现频率高达77次的2014年政府工作报告，再次传达出中国政府在今后相当长的时间内深化改革的决心。

　　而从2002年便开启改革的电力行业，当仁不让地成为两会期间被各界关注的改革重点区域。长期被诟病的电力体制不仅面临着"必改"的局面，更或将成为探索混合所有制的"开路先锋"。

　　但从售电侧入手的改革方案，并没有获得外界的一致肯定与认可。那么，选择售电的改革，究竟是妥协，还是脚踏现实的路径?

　　缘何"调转枪口"

　　中国的电力体制改革究竟怎么改?

　　出乎不少人的意料，中国的电改并没有从12年前设想的"电网拆分""输配分开"入手。据国家发展改革委电力市场改革研究专家组成员、华北电力大学能源与电力经济咨询中心主任曾鸣透露，在已经形成的初步电力体制改革方案中，从售电侧的改革起步可能性较大，还包括引入民营资本介入售电侧，通过试点推动大用户直购电。

　　发电侧交易竞价、输配电分离、售电侧开放是电力体制改革的三个重要方面。我国电力体制改革启动于2002年，之前一直试图从上游开始推动。因此，从下游售电入手"调转枪口"的做法自披露后便立刻遭到不少质疑。

　　我国电力市场研究专家、湖南大学电气与信息工程学院教授姚建刚对《中国科学报》记者表示，发电交易竞价上网遇到了既得利益者们的极大阻力。"我国2002年电力体制改革的初衷是很好的，但到现在已近乎夭折。"

　　有业内人士指出，由于政府暂时无法撼动垄断电网这一"庞然大物"，只有无奈选择从售电测入手，这是"妥协"的结果。

　　但是，受国家发展改革委、能源局等委托牵头电力体制市场化研究课题的曾鸣显然不这么认为。
 

"这种说法不知是按照什么标准判断的?我对此并不认同。"曾鸣对《中国科学报》记者说。
 

他指出，从各国经验看，不少国家的电力体制改革均从售电侧改革入手，而且这也是最切合我国电力行业现状的办法。

　　姚建刚也认为："在发电侧交易竞价、输配分离推行极端困难的条件下，政府先从售电侧放开入手，不失为一种可试探的方法。"

　　输配分离尚未成熟

　　如今，中国电力体制售电侧改革方案已经箭在弦上。那么，各界更为关注的"输配分离"又将何时启动?
　　曾鸣表示，输配分离并没有出现在这一轮的电改研究方案中。

　　事实上，中国已启动12年的电改并未给实施输配分离创造成熟的环境，从而导致最为核心的电价始终无法走上真正的市场化定价的道路。

　　姚建刚指出，我国在发电侧尚未实行真正的发电竞价交易上网，资源配置效率亟待提高，发电侧没有真正竞价交易，谈输配分离为时过早。"如果国家强力推行输电网或交易与调度中心独立，遇到的阻力会很大。"

　　同时，由于我国输电网与配电网由电网公司垄断，产权关系一时也难以分割明晰。

　　不过姚建刚也指出，如果不实行输配分离，则难以提高输配电服务水平并降低输配电成本，难以形成真正的"电价改革"。因此，输配分离是迟早要实行的。

　　值得欣慰的是，政府即将引入民营资本进入售电侧。在姚建刚看来，这不仅可尝试市场化改革，而且是探索风险小，同时又能打破国家独营垄断弊端的方法，并有望逐步向输配分开过渡。

　姚建刚表示："建议政府在输配电难以分开的现实条件下，将电力调度中心暂留电网公司，先将电力交易中心从电网公司独立出来，以先进的核心技术确保发电交易竞价的高效和可靠，再结合售电侧放开。"

　　赚钱还是慈善

　　从售电侧入手的电力体制改革，在当前政府推动混合所有制改革的努力下，即将引入民营资本已是板上钉钉。

　　"民资进入售电侧符合当前国企启动混合所有制改革的大趋势。"曾鸣说。

　　相关专家指出，民营资本进入售电侧后，将形成多元化售电市场，同时，政府还将通过试点推动大用户直购电。

　　姚建刚告诉记者："在售电侧引入竞争，原本就是国网公司提出的建议。"

　　在姚建刚看来，政府顺应国网建议在售电侧引入民营资本和大用户直购电，进行电力市场改革的尝试，的确表明其在电力行业引入市场机制的决心。

　　但不能忽略的是，作为关系民生的重要行业，"普遍服务"是电力在公用事业属性方面的重要体现之一。

　　"普遍服务就是不能因电价高就提供好的服务，电价低就拒绝为用户服务。普遍服务是我国电力企业履行社会责任的基本义务。"曾鸣说。

　　"民资进入售电领域后究竟是赚钱还是做慈善?这是民资自己需要好好考虑的问题。"曾鸣一针见血地指出。

　　显而易见，指望民资做慈善是不可能的，赚钱才是其愿意投资的原始推动力。

　　同时可以预见，一些并不赚钱的领域，如农业用电销售对民资几乎没有吸引力。相反，工业与商业用电等将成为民资争抢的"香饽饽"。

　　"不能将所有赚钱的都交给民资，而将不赚钱甚至亏损的交给国企，这样也无法形成健康良性的市场竞争环境。"曾鸣说。

　　因此，让民资以何种方式进入是政府需要仔细思量与规划的问题。

　　鼓励国资、民资成立独立的售电公司，或成立统一的售电公司以吸引民资参股，成为目前业内认为可能性较大的两种方案。

　　姚建刚还表示："民营资本进入售电侧及开启大用户直购电后，会给售电市场带来一些活力。但这必须靠强有力的市场规则和技术保障来实现。"

　　他进一步指出，如果仅靠简单的行政手段，在电网由电网公司垄断、输配电成本未降低、发电未实现真正的交易竞价条件下，开放售电竞争反而有可能推高售电价格，使广大用户与人民群众利益受损。

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　　电力体制改革大事记

　　1978年十一届三中全会以后，中国的电力工业体制进入了改革探索时期。在此期间中央电力管理部门经过四次变更，即第二次分别成立电力工业部和水利电力部，成立能源部，第三次成立电力工业部。这一时期的电力改革朝着国务院提出的"政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电"的电力体制改革原则进行。

　　1979年2月，国务院撤销水利电力部，成立电力工业部和水利部，这是我国第二次成立电力工业部。
 

1982年3月，再次将水利、电力两部合并成立水利电力部。

　　1988年5月，撤销水利电力部，把电力工业管理工作并入新成立的能源部，能源部承担电力行政和企业管理职能。

　　1993年3月，撤消能源部，第三次成立电力工业部。国务院批准的文件明确要求支持办好五大电力集团，各电管局和省电力局仍维持现行体制，所以在电力工业部时期，电力工业体制改革没有显著的变化。

　　1998年，撤销电力部，将电力工业的政府职能划归国家经贸委。国家电力公司承接了原电力部下属的五大区域集团公司、七个省公司和华能、葛洲坝两个直属集团。

　　2002年4月12日，国务院下发《电力体制改革方案》(国发[2002]5号文件)，被视为电力体制改革开端的标志。新方案的三个核心部分是：实施厂网分开，竞价上网，重组发电和电网企业，从纵横双向彻底拆分国家电力公司。

　　2002年12月，国家电力公司按"厂网分开"原则组建了两大电网公司、五大发电集团和四大电力辅业集团。五大发电集团为华能集团、华电集团、国电集团、中电投集团和大唐集团。 2003年3月全国国家电监会成立，开始履行电力市场监管者的职责，实现"政监分开"。

　　2007年国务院颁布《关于"十一五"深化电力体制改革的实施意见》(国办发[2007]19号)，强调电改需根据5号文精神，责令各部委着力推进。

　　2011年9月，两大电力辅业集团——中国电力建设集团与中国能源建设集团挂牌成立，并与国家电网、南方电网签订了分离企业整体划转移交协议。历时近9年的电力行业主辅分离告一段落。(李准整理)