一份正在踏入深水区的权力清单

正在征求意见的《行政审批事项目录》有23万字331万，目录上那些将被删除的字数和减去的页数，便是李克强简政放权的成绩单

那些对调控措施和刺激性政策感到好奇的人们，似乎有点淡忘了李克强就任国务院总理之后开始做的第一件事：简政放权。

现在，李仍然在推进这项影响无疑更为深远的改革。国务院审改办在今年4月10日印发的《国务院部门有关经济增长和促进就业行政审批事项目录》(下简《目录》)正在征求意见，对象包括民营企业、普通社会民众以及这场改革的重要目标：政府机构。

《目录》将经济领域的行政审批事项分为投资类、生产经营类、资质资格类和政策扶持类4大类，总计行政审批事项721项。其中数量最多的审批类别为生产经营类别中的准入类(不含企业资质)，共计190项。

这份《目录》字数超过了23万，共计331页。征求意见完成后，国务院最终将会公布一份政府行政审批事项的清单，此即李克强所称的权力清单，它意味着政府与市场界限的再次厘定。目录上那些将被删除的字数和减去的页数，便是李克强简政放权的成绩单，亦是衡量此番政府"自我革命"决心的一把标尺。

在2013年李克强出任中国总理并开始成立新一届政府时，国务院各部委的行政审理事项总计超过了1700项，李承诺说，他要在本届任期内，取消和下放其中的三分之一，即560余项。他已经在去年下放了221项行政审批项目，这些权力的下放是以自上而下的形式推进的。今年4月20日印发的《目录》，则换了一种形式。

国务院审改办在《目录》里721个行政审批项目中的每一个项目上面，都标明了该项目的审批部门、设定依据、共同审批部门等内容，还为每一个项目都编上了一个数字编码。编码的顺序似乎是以民众眼中部门权力的大小为基准：归国家发改委审批的项目以01开头，教育部以02开头，国土部、环保部、住建部的编码开头则依次为12、13、14;号码最大的部门是密码局，其开头编码为60。

每一个行政审批项目的后面都有一栏"处理建议"，建议具体包括"取消"、"下放"和"保留"，三种建议形式后面都带有一个小方框，这是被征求意见的人表达自己建议的窗口。他只需要在他选中的地方打个勾就行了。

部委在目录上出现的次数也与市场的怨声高度相关，国家发改委、国土部、交通运输部、能源局、证监会、保监会、民航局等部门是在目录上出现较多的部委。它们管理的一些行业和投资领域，大都存在垄断企业集中、投资管制严重等现象。最近几年间，这些部门都有官员因违纪被调查和处分，审批权与腐败案的高度契合屡屡被得到证明。

在国家发改委负责审批的"企业、事业单位、社会团体等投资建设的固定资产投资项目核准"一栏中，一共包含了35个行政审批子项。这是整个目录中涉及子项审批最多的类别之一。这些子项，从水库项目、火电站项目、集装箱专用码头项目，到建设大型主题公园项目，几乎囊括了地方所有重大基础设施投资。

《目录》向人们展示了诸多此前未曾见过的审批事项。比如，"在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。"某电站一座发电机组的关停，也需要"向相应电力监管机构申请退出";而需要得到水利部门批准才可以开展的河道业务包括：采砂、取土、挖筑鱼塘等。

外界无法想象，中国庞大繁杂的政府部门平时是如何管理这些审批项目的，一些人甚至都不知道他们正在实施的投资项目需要获得审批，"无证开采"、"非法挖掘"等违规名目便层出不穷。

现在，国务院审改办通过印发《目录》来征求意见，希望政府部门和企业都参与到这场改革中来，一起为政府划定权力清单。

在此轮意见征集中，政府机构依旧按照此前行政程序进行。

在安徽省，安庆市人民政府政务服务中心5月6日下发了征求意见的通知，通知说，根据国务院审改工作部署和省政府要求，现将《国务院部门有关经济增长和促进就业行政审批事项目录》转发给你们，请认真研究，逐项提出取消、下放或保留建议，在相应栏内打"√"。通知要求5月8日前反馈市政务服务中心。

河北省审改办则下发了"关于做好国务院取消下放行政审批项目衔接和进一步清理规范我省行政审批事项等工作的通知"。6月初，河北省审改办对河北省煤矿安全监察局提出了下放"涉煤中央企业(总部)煤矿安全生产许可"的要求。

国家发改委也不断表态。6月12日，国家发改委秘书长李朴民在例行记者会上说，下一步，将对现有行政审批事项特别是非行政审批事项进一步进行全面的梳理，该放的要坚决放开放到位，更加自觉、更加积极主动地深化行政审批制度改革。

李朴民称，国家发改委已按照国务院审改办的要求，在全面清理的基础上提出了分类处理的意见，继续取消和下放行政审批事项。

国家发改委投资司司长黄民同一天透露称，简政放权之后，国家发改委将与有关部门建立一个纵横联动的机制，以此形成各个有关部门协同管理的投资项目监管体系。

无论国家发改委建立新的监管机制的初衷如何，这个信息都让市场多少感到有点担心。因为，监管参与的部门越多，要走的程序也就越复杂。人们形容说，这叫九龙治水。一家北京的水务公司的总经理说，九龙治水让企业很头疼，在投资审批管理上，中央政府应该相信地方政府。

民营企业家也受邀对《目录》提意见。

6月5日，中央编办和全国工商联联合召开民营企业座谈会，直接听取他们关于《目录》的意见建议。这次座谈会召开前，全国工商联已经征求过一次民营企业的看法了。

全国工商联党组书记全哲洙说，中央在出台相关政策时，越来越重视听取民营企业的意见。他的观点是：行政审批制度改革的关键是要破除制度依赖和既得利益，是啃硬骨头;政府要多设路标少设路障，要让改革措施落地。

中央编办副主任何建中在座谈会上表示，将认真梳理和研究大家所提的意见，其中关于行政审批事项的具体建议将择机视情纳入到下一步的改革中，关于经济增长和改善环境的有关建议将在整理后反映到有关部门。

宗庆后、王均金、孙为民等十余位民营企业家参加了这个座谈会。比起政府部门逐条逐项的打勾，他们对《目录》的建议要简单明了很多。他们认为涉及国家安全、经济安全、国家投资和环保等有关的审批项目应保留，而对于涉及企业自主投资的审批项目应取消、下放或改为备案。考虑到此前国务院出台的两个关于鼓励民营经济的"36条"迟迟未能落实，他们还特别建议，要加大对改革措施贯彻落实情况的监督检查力度。

企业家们对中国繁杂又耗时耗力的审批程序普遍充满抱怨。一家大型民营钢铁企业的副总裁说，"我们对审批制深恶痛绝，但是又没办法。我们很多投资项目都需要审批，上报之后只能等待，企业并不知晓审批部门批复报告的具体依据和标准是什么。我想，政府部门自己可能也不知道标准是什么，因为有时候一些审批根本就没有标准。"

中国社科院工业经济研究所所长金碚说，中国的审批制往往是带有优惠政策的。审批制度，其实是一种利益分配机制。审批制，竞争的是审批，企业之间比的是看谁能把审批文件拿下来，而不是看项目本身的竞争力。

就连国务院总理李克强也对一些政府行政审批项目感到不满。

2014年6月10日，李克强在中国科学院第十七次院士大会和中国工程院第十二次院士大会上讲话时，依然不忘强调简政放权的重要性。在这场没有演讲稿的讲话中，李克强罕见地提到了一些明显让他感到不悦的审批案例。

他说，一些审批事项设立8年来从没人申请过;有些行业设立各类资质，比如"品牌师"、"质量师"，甚至还有所谓的"国际商务专业人员"。虽说都没有法律依据，但要想获得这些资质，就必须先交钱，考试通过后才能从事相关行业。

这是李克强在一周内连续两次批评这些不合理的资质门槛。6月4日召开的一次国务院常务会议上，李克强曾当面向商务部国际贸易谈判代表兼副部长钟山问道："'国际商务专业人员'是做什么的?钟山，你有这个资格许可吗?"当看到钟山摇头之后，李克强说："你可是我们的国际贸易谈判代表啊!连你都没有资格，这个资格许可不是莫名其妙吗?"

这个场面也许会让担任商务部副部长的钟山感到些许尴尬。因为国际商务专业人员职业资格考试，是2002年原人事部和原对外贸易经济合作部(商务部的前身)确定的制度。十几年过去后，部委间那些旧的东西，需要新人来打破了。

这一次的常务会议上，国务院取消和下放新一批共52项行政审批事项。这是李克强在今年全国"两会"时，承诺2014年全年再取消和下放200项以上行政审批事项中的一部分。

在6月11日的两院院士大会上，李克强仍然花了很大的篇幅来讲述中国当前的经济问题。他说，要实现今年的各项经济任务目标，就要向改革要动力。他颇有些动情地说："如果我们冲破了这些人为设置的体制机制障碍，你不可想象，我们这个社会的创造空间有多广阔，蕴藏在市场的潜力和活力还有多大!"

他甚至用2000多年前楚汉时期著名将领韩信的故事，来形容他对简政放权的改革决心，以及这将会给中国经济带来的创造力。他说："大家都知道，韩信带兵打仗，让军队背靠河水排兵列阵，最终大胜敌军。这不仅是置之死地而后生，而且是'人自为战'，把每个人最大的劲儿都使了出来。"

李克强在今年5月的《求是》杂志上发表的署名文章中，也曾引用过这段典故。

那篇文章谈论的主题是改革，李克强表示，简政放权要做到"法无禁止即可为"。他说，今后，政府以清单方式明确列出禁止和限制的范围，清单之外，企业只要按法定程序注册登记，即可开展投资和经营活动。

一年前，李克强就任国务院总理之初，就承诺要推进政府职能改革。2013年3月18日，李克强召开新一届国务院第一次常务会议，其重要的议题便是，研究加快推进机构改革，重点是抓紧把政府职能转变的各项任务落到实处。　

李克强在这次会议上说，要把职能转变作为新一届国务院工作开局的关键，把减少行政审批作为职能转变的突破口;大幅减少和下放行政审批事项，真正向市场放权，从根本上遏制行政审批边减边增问题，加强事中事后监管，管住管好政府该管的事。

作为政府职能转变和改革的一部分，在这次会议上，国务院批准重新组建或组建了包括国家能源局、国家食品药品监督管理总局等5个政府机构。

两个月后，2013年5月13日，国务院再次召开常务会议，主题依然是政府职能转变。这次会议上，李克强再次强调，新一轮转变政府职能的大幕已经拉开，市场经济的本质是法治经济，行政权力必须在法律和制度的框架内运行，同时也要依法规范企业、社会组织和个人的行为。

如果回头去看，便知道李克强要推动建立行政审批项目清单的决心有多大。这位中国经济的大管家，将行政审批制度改革看做是转变政府职能的突破口，是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招。

国务院审改办推出《目录》，征求各方关于进一步简政放权的意见，放在当下也意味深长。目前，国内经济面临诸多不确定因素，下行压力增大，以往充当经济火车头的央企和政府投资也停止了高速奔跑，开始喘息。换挡期的中国经济，需要更多自发的市场力量来推动。在此背景下，《目录》开始酝酿，李克强要通过它来进一步打破樊篱和障碍，为政府划一道清晰的权力边界，释放更多经济活力。

中国社科院工业经济研究所所长金碚说，欧美国家的投资决策逻辑是，谁最了解市场和项目，谁来决定上不上，中国却不是这样。

国务院审改办是界定权利边界的执行者。这其实并不是一个新设的部门，它已经有14年的历史。2001年9月，国务院对全面推进行政审批制度改革作出部署，成立了国务院行政审批制度改革工作领导小组，并在监察部设立了国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室(下称国务院审改办)，承担日常工作。现任中纪委副书记李玉赋在担任监察部副部长期间，曾兼任国务院审改办主任。

2013年6月，国务院将行政审批制度改革工作的牵头单位由监察部调整为中央编办，国务院审改办设在中央编办。

金碚相信，中国对市场经济的理解还需要一个再学习的过程。随着改革的逐步推进，中国以后也会朝着谁了解市场谁决定投资的方向发展。但这将是一个很艰巨的过程。因为中国的行政审批跟财政转移支付等一揽子优惠政策有关系。如果都取消了，也会遇到障碍。

但无论怎样，人们都希望看到李克强能够为政府和市场划出一条权力界限，确定新的游戏规则，然后等待诸多民间的"韩信"从市场上自由地杀将出来。