筑牢抽水蓄能发展根基 为新型电力系统建设赋能
水电水利规划设计总院 李昇
近日，国家发展改革委、国家能源局印发了《抽水蓄能电站开发建设管理暂行办法》（以下简称《管理办法》），明确了抽水蓄能规划、实施、建设运行过程中的管理要求，规定了各级能源主管部门、开发建设方以及其他参与方的职责，这是抽水蓄能领域出台的首部系统性、针对性的管理办法，对引导抽水蓄能行业规范化、高质量发展，促进新能源高质量消纳，支撑新型电力系统高质量建设具有重要意义。
一、《管理办法》出台恰逢其时
“十四五”以来，随着抽水蓄能中长期规划的印发实施和价格形成机制的进一步完善，适应新型电力系统建设和新能源大规模发展需要，抽水蓄能开发建设规模快速提升，发展格局由东部为主向东西部并重转变，应用场景从单一向多元化转变，各省抽水蓄能运行规律变化表明其对保障电力系统安全、促进新能源消纳发挥了重要作用。截至2024年12月底，抽水蓄能已投运装机规模超5800万千瓦，在建及核准待建规模约2亿千瓦，稳居世界首位。
新能源跨越式发展对系统调节能力提出更高需求，是抽水蓄能行业高速发展的底层逻辑。在新的发展形势下，一方面抽水蓄能规模快速增长，需要行业管理体系能够更加灵活、合规；另一方面水风光一体化等多元化发展场景涌现，抽水蓄能开发业主由电网为主转变为电力央企、地方能源企业、民企积极参与，重大发展战略中抽水蓄能将发挥重要作用，配电网需要中小微型抽水蓄能来提高分布式新能源的消纳能力等新的发展情况出现，抽水蓄能行业管理既要统筹兼顾各方面的新诉求，又要确保行业管得好、管到位。
“十四五”期间，为了保障行业可持续健康发展，国家能源局组织了抽水蓄能需求规模论证，明确了全国及分区域分省抽水蓄能开发规模；开展了项目布局优化调整工作，保障合理布局、有序建设、产业链协同发展。通过一系列的探索实践，新形势下的抽水蓄能行业管理、规划管理体制逐步成熟稳定。
在行业快速壮大的发展形势下，《管理办法》的出台标志着行业进入规范化发展新阶段，将为行业持续高质量、高水平发展保驾护航。
二、以管理创新推动抽水蓄能发展创新
《管理办法》创新管理思维，明确了国家和地方权责利。充分认识抽水蓄能的作用和功能，做好规划论证工作，保障项目储备和滚动，在规划实施过程中优先开发布局优、建设条件好的项目，是保障行业高质量发展的基础。《管理办法》明确了国家定总量规模，省里定实施项目的总体原则。国家能源局根据全国电力系统发展需要，组织相关部门和机构开展需求规模论证研究，统筹考虑电力系统需求、新能源发展、电源发展规划和技术发展、电力系统安全和经济性，经科学研究确定全国及分区域服务电力系统抽水蓄能需求规模，并具体明确到省。各省根据布局需求、项目建设条件等在综合比选的基础上，提出开发项目和开发时序，并负责具体实施。
《管理办法》提升管理灵活性，更好适应新型电力系统发展形势。我国山川众多，水资源丰富，抽水蓄能资源潜力巨大，但是分布不均，开展站点资源调查可以摸清家底，建立资源库可为抽水蓄能发展储备后备力量，并为站点资源提供法律依据。建立资源库后，按总量规模确定各省开发项目及时序，可保证有充足的项目可供选择。《管理办法》规定“可择优加深开展抽水蓄能站点资源研究工作”，对于资源库内开发条件特别优越的站点，可提前开展前期工作，合理缩短前期工作时间，为项目早开发、早建设、早投产创造条件。对于混合式抽水蓄能、利用已建水库的抽水蓄能和矿坑抽水蓄能等，在纳入项目库时，适度加深工作深度，科学论证建设必要性、可行性和经济性，具备良好的开发条件情况下纳入资源库。
《管理办法》适应新的发展要求，简化服务特定电源抽水蓄能电站纳入规划的流程。抽水蓄能项目一般分为服务电力系统项目、服务特定电源项目两类。服务特定电源项目是指服务主要流域水风光一体化基地、大型风电光伏基地等特定电源主体的抽水蓄能项目，根据相关特定电源开发需要规划建设。一般来讲，服务电力系统项目容量电费由系统运行费疏导，服务特定电源项目的收入主要来自于一体化收入或者被服务的电源。服务特定电源抽水蓄能的建设需求及建设进度要与可再生能源基地或特定电源主体的需求和建设进度相协调。《管理办法》规定“服务特定电源项目列入国家能源局印发的主要流域水风光一体化基地等规划或批复的大型风电光伏基地等方案后，滚动纳入抽水蓄能发展规划”，简化了服务特定电源纳入规划的程序，纳入国家发布的基地规划或实施方案的抽水蓄能项目，在落实了《管理办法》规定的外部建设条件后，可以及时纳入规划，主动协调适应大型基地开发需求和进度，有助于加快新能源开发。此外，对于其他服务特定电源项目，省级能源主管部门可结合地方实际，在科学论证基础上研究提出专项实施方案，明确项目建设时序和成本分摊机制，报国家能源局组织研究后确定实施。
《管理办法》明确了特殊项目的范围及其参照服务特定电源项目管理的规定。特殊项目主要包括为了满足国家重大战略项目需求而开发的抽水蓄能项目，以及新型电力系统建设过程中涌现出来的抽水蓄能新技术、新的应用场景。中小微型抽水蓄能在配电网有助于促进分布式光伏消纳，但其规模较小，在实践过程中应充分发挥其布局灵活的特点，适当简化管理流程。
《管理办法》再次明确生态优先的发展理念。抽水蓄能发展规划坚持“生态优先、需求导向、优化布局、有序建设”总体原则，与国土空间规划、能源电力规划、其他相关规划和生态环境分区管控方案等统筹衔接，确保工程质量和安全，促进产业高质量发展。
三、以抽水蓄能高质量发展赋能 新型电力系统建设
《管理办法》对保障行业规范化、高质量发展意义深远，进而促进新能源高质量消纳、赋能新型电力系统高质量建设。
《管理办法》能够有效提高管理效率和管理质量。按照《管理办法》的规定，各省建立抽水蓄能资源库，可择优加深论证，为新型电力系统准备好充足的调节资源储备。《管理办法》规划管理的核心理念是“国家定规模、省里定项目”，体现了全国统筹、各省结合自身情况精准决策，并明确规定了各省布局项目应符合相关部门管理要求，落实用地、用林、用水、电网接入等外部建设条件，保障项目具备顺利实施的条件。同时，《管理办法》适当简化服务特定电源、服务重大战略以及探索新技术和新业态等项目纳入规划的流程，主动适应发展形势和发展需求。
《管理办法》能够保障高质量实施、高质量建设。《管理办法》要求在规划实施过程中，以招标等竞争性方式优选项目投资主体，可以促进省内良好竞争格局的形成。对于难以按照原定时序实施的项目，规定及时择优补选替代或滚动纳入次年本省（区、市）年度发展规模，以确保综合效益的发挥。在项目核准方面，坚持先评估、后核准，对于服务对象为其他省（区、市）或服务范围涉及其他省（区、市）的项目，在核准文件中需要明确相关省（区、市）能源、价格主管部门及电网企业意见。同时，《管理办法》规定项目开发单位是抽水蓄能项目安全生产、生态环保责任主体，应确保项目勘测设计质量，不得人为压缩合理勘测设计周期和压减正常设计程序，应按照法律法规和相关规定要求，办理开工前的各类手续。以上规定能够有效保证抽水蓄能规划高质量实施、项目高质量建设，保障效益高质量发挥。
《管理办法》明确了运行管理职责，提出建立运行监测机制。省级能源主管部门、国家能源局派出机构等根据职责分工指导电网企业及其电力调度机构规范抽水蓄能机组试运行考核和转入商业运营管理，确保具备条件的机组及时投入商业运营。电网企业及其电力调度机构和抽水蓄能电站应在并网前根据平等互利、协商一致原则签订并网调度协议并严格执行。建立电网运行监测机制，鼓励抽水蓄能行业组织和研究机构建立健全监测体系和指标体系，适时发布监测报告和产业发展报告，不断提高抽水蓄能运行管理水平，通过全行业的共同努力，确保抽水蓄能协调发展。
