水资源保护呼唤法治创新

目前，我国有400个城市缺水，108个城市严重缺水。北京水资源年人均占有量仅为100m3，是地处沙漠地带以色列年人均占有量的1/3。我国有限的水资源还遭受着快速城镇化工业污染的严重影响，可以说，我国水资源安全形势非常严峻。

观念上的症结：GDP崇拜

　　随着我国水资源保护的三大法律——《水法》《水土保持法》《水污染防治法》的颁布实施，以及《关于加快水利改革发展的决定》和《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》的发布，我国水资源保护法律政策体系基本建立，不过法律的实施总是迈不开"GDP崇拜"这道坎。政府水利投资背后的提升GDP理念，致使各级特别是基层党委政府领导跑环境水利项目很积极，搞环境水利管理就没劲头。可以说，越往基层，我国水资源管理"三条红线"(水源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污)就越是容易因GDP崇拜而受到挑战。

制度上的症结：法治水平不高

　　区域、部门利益竞逐，形成地方立法、执法争权诿责、权责脱节现象。流域水资源立法各自为政，导致"湖控工程""抢水大战""污染转移"等水资源恶性竞争。部门水资源立法各管一块，形成了以水行政部门负责的江河水域水资源保护与以环境保护主管部门负责的陆域水污染防治"两张皮"，水利立项审批部门和水利建设主管部门的责任扯皮，地方水行政与流域机构管理权限配置失衡，以及湖泊或保护区五六个主管部门间"人人有权管，人人都不管"现象。

　　法律实施缺乏有效机制，文本上的法很难成为行动中的法。职能部门依法行政顾虑重重。一基层水务局长抱怨说，辖区的矿山企业不做水土保持方案就开工，当问及水土保持法规定的法律手段用过没有，回答是"我们哪敢用啊，就用过一次，处罚一家纳税大户企业，还上了法庭，最后领导发话了，我们被迫撤诉"。环保组织公益诉讼障碍重重。在社会组织快速发展的今天，环保组织制约因素多，施展不开手脚。
 

传统思维定势很难打破，水资源治理法律制度严重滞后。我国刑事立法没有把对人体健康影响重大的水污染风险，像对人体健康同等重要的食品、药品安全风险那样单独入罪，而是以损害结果显现作为刑法规制的标准，这是以对待一般环境风险的思维方式来对待饮用水安全风险。我国水资源管理习惯于指令性的计划经济模式、热衷于命令控制型政策工具，我国短缺的水资源、稀缺的无污染的生态水，  其稀缺性就很难以市场价格来显现，  致使我国生态补偿、  水权交易等市场机制一直发育不起来。
 

公众参与不被重视，水资源生态补偿机制难以有效建立。江河流域沿岸世代居住的居民，对流域环境最为了解，对流域问题最为关注，却无缘参与流域管理，从而形成了"看得见的管不到，管得到的看不见"。公众参与的欠缺导致了生态补偿不公平，补偿标准难确定，补偿模式难持续。现有的生态补偿最紧要的是要解决受偿地区贫困和发展问题，一旦补偿停止后，又将重新面临环境退化问题。据此，政府主导生态补偿的着力点应在补偿区发展和公众参与上，而不应错位在生态补偿的定价上。

　　信息公开严重不足，难以发挥社会力量的协同监督作用。公众环境研究中心与自然资源保护协会等联合发布2013—2014污染源监管信息公开指数，全国120个城市只有宁波市达到及格分，全国平均分只有28.5分。有的农村地区自来水厂，将未经处理的河水直接输入自来水管道，而当地农民却无从知晓。
 

　　亟待法治创新

　　形成法律政策组合拳。按照十八届四中全会决定"把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系"和"建立行政机关内部重大决策合法性审查机制、重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制"的要求，尽快明确水资源管理法治在"法治建设成效"中的权重，建立行政问责、党内问责、人大问责协调统一的水资源管理问责机制。尽快整合水污染严重的行业企业，建立水污染风险抵押金制度，将行政契约、作为制裁的信息披露等非强制性行政手段与行政强制手段组合使用。尽快推出强化政府信息公开意识、提升公众参与能力建设、促进环保组织发展的实质性政策举措，使得公众参与法律制度真正落到实处。

　　强化法律底线防火墙。强化水资源法治保障的最后一道屏障——刑事保护。适时将水污染犯罪从刑法"污染环境罪"中剥离出来，单设罪名，并从两方面着手降低水污染入罪门槛：将水污染风险入罪，确立水污染犯罪的严格责任或水污染犯罪的举证责任倒置。并加强检察司法，建立大型公共基础设施建设环境犯罪同步监督机制，即检察机关在大型公共基础设施建设工程指挥中心设立的同时，建立环境犯罪同步监测中心，对水资源保护等进行监督。优化水资源保护的最后一道防线——审判机制。为了适应环境司法专门化(最高人民法院设立环境资源审判庭)和"三审合一"(民事、行政、刑事案件统一集中审理)审判模式，要尽快统一和明确环境诉讼案件的立案标准，拓展各类环境诉讼特别是民事行政交叉诉讼、民事刑事关联诉讼和环境公益诉讼的立案范围，突出对环境公益诉讼立案机制的科学塑造。

　　构筑综合整治一张网。抓牢宪法"一根线"，张开水资源保护法治"一张网"。由人大主导水资源保护立法，避免立法过度向部门下沉。确需由部门立法的，应明确立法权力边界，并加强违宪审查。流域水资源保护立法权限应适当上收至国家层面。地方水资源保护立法要尽快实行从"封闭—单干立法"向"开放—合作立法"转换。加快推进水资源保护跨区域、跨部门以及部门内综合执法，扩大流域水资源管理部门的执法权限。水资源生态补偿机制要构建有机融合的制度链条：一要引入公众参与，将当地群众的信息优势和利益诉求纳入到生态补偿决策中，更好实现补偿公平;二要引入水足迹理论，即一个国家、一个地区或一个人，在一定时间内消费的所有产品和服务所需要的水资源数量，以一种客观、准确、动态的标准来反映某一区域和人们对水资源的占用情况，以此完善水资源生态补偿标准;三要变输血式补偿为造血式补偿，助力生态保护区引进生态环保产业等促进发展措施，以增强生态补偿机制的持续性。