关于小南海水电站争议的反思

近来,围绕小南海水电站的报道发人深省。1990年国务院批准的《长江流域综合利用规划》中提到:"长江干流三峡之上、向家坝之下,应当修建小南海、朱杨溪、石硼等大型电站。"然而,因位于自然保护区内,小南海水电站自规划起就遭到环保组织和生态环境学者的反对。"或许因为反对声音太大",自从2012年3月29日奠基仪式后就没有动工。2015年1月27日,重庆市长黄奇帆在政府工作报告中将"启动建设长江小南海水电站"作为今年重庆市政府的工作重点之一;而国家环保部在3月30日《关于金沙江乌东德水电站环境影响报告书的批复》中则明确指出:"不得在……自然保护区范围内,再规划和建设小南海水电站、朱杨溪水电站、石硼水电站及其他任何拦河坝(闸)等涉水工程。"有媒体对此发出疑问:环保部和地方政府,究竟谁说了算?其实,除了需要解决谁说了算的问题外,更重要的是应当加强整序行政,完善环境影响评价机制,实现新《环境保护法》所追求的"使经济社会发展与环境保护相协调"。

　　国务院批准的规划,经过反复博弈,终于被地方政府列为年度重点工作,紧接着就被环保部全面且明确地予以否定。这种现象值得警惕。按照法治行政原理,规划一旦经国务院批准,就应当得到遵循,付诸实施;而作为规划本身,应当确保具有合法性和科学性。围绕该规划的争议长期存续提示我们,必须强调整序行政作用,重视《环境影响评价法》等法规范的各项要求,切实为规划的批准乃至其他重大决策提供科学、民主及合法的支撑。

尤其是在改革发展过程中,需要强调行政主体之间相互信任和尊重,确保法规范的内容具有明确性、可预测性、连续性、可靠性和稳定性,从而确保各项决策的统一性、连续性和可信赖性。而确保法规范和决策具有这种品质的重要支撑是计划行政。作为计划行政的重要形态,国务院批准的规划其自身的科学性应当得到充分保障。在这种意义上说,为推动小南海水电站项目而努力的组织和个人,不应当被笼统地一概否定。

诚然,有时候规划也难免受其历史和技术等方面的局限性,有必要贯彻适应形势发展需要的原则进行政策调整,也有必要根据不断发展的科学技术和发展变化了的环境等进行技术完善,甚至基于诸方面的综合考量而予以废止。在这种意义上说,环保部禁止"再规划和建设小南海水电站"等是值得肯定的,并且,其理由似乎也足够充分:过去10年长江上游珍稀、特有鱼类国家级自然保护区,因为金沙江下游一期工程等进行过2次调整,已经使自然保护区功能受到较大影响,未来该流域的开发必须严格按照主体功能区定位,严守生态红线,切实严格保护长江上游珍稀、特有鱼类国家级自然保护区。但是,在国务院批准的规划未被废止前,环保部作出不得"再规划和建设小南海水电站"等的批复,是不符合组织法原理的。因为"小南海水电站是国家规划项目,是不能更改的,要改也是国务院来改"。

虽然环保部的禁令或许并不意味着"争议多年的重庆小南海水电站项目尘埃落定",但是,经济发展和环境生态保护这两种价值必须得到协调发展。正如新《环境保护法》所规定,保护环境是国家的基本国策。

(作者系中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长)