"水十条"落地 新一轮水价改革拉开序幕

记者：吕红星

研讨嘉宾

刘建良 　　山东省水利厅党组副书记、副厅长

张博庭 　　中国水力发电工程学会副秘书长

张　亮 　　国务院发展研究中心副研究员

通过价格杠杆来促进节水

　　中国经济时报：2015年4月以来，随着"水十条"的正式出台，明确提出加快水价改革。全国各地掀起了新一轮水价改革，水价上涨成为普遍现象，其中，乌鲁木齐执行阶梯水价后，综合平均水价将达每立方米2.34元，涨幅高达72.06%。近年来，几乎所有的公共资源价格改革都意味着价格上涨，这次水价改革是不是也意味着将普遍涨价？

　　刘建良：我国是世界上13个人均水资源严重短缺的国家之一，人均水资源占有为2200立方米，仅为世界平均数的1／4?熏列世界各国120名之后。如果考虑时空分配不均因素，我国西北、东北、华北地区缺水更为突出。如山东省人均水资源仅为334立方米，不足全国平均水平的1／6。当水资源严重稀缺时，政府应该运用价格杠杆调整水资源分配，引导用水方式转变。

　　调整水价与老百姓(603883,股吧)生活密切相关。尽管在水资源消耗中，生活用水只占12.1%（2013年数据），但与人们生活关系很大。2013年，我国人均用水量为456 立方米，新加坡118 立方米（2012年）、卢森堡118 立方米（2010年）、丹麦126 立方米（2009年）。可见，我国人均用水、节水潜力很大。

　　面对不涨价不利于节水，涨价又会引起困难群众生活压力的矛盾，可以用"阶梯水价"政策，把这个问题解决好。但是，"阶梯水价"设计的出发点，必须是保障困难群众负担不增加。具体可以每个市（含区）、县（市）现在人均生活用水量（不是困难群体用水数）为基数，定为中间阶梯，每户建立信息卡，每节水一立方米奖励多少钱，每增加用水一立方米加价多少钱；按一定量划定多个阶梯，节水奖励，多用按级倍加，年度动态调整，实现收支平衡。这样，困难群众不仅不会因为用水涨价加重直接负担，节水了还可以得到奖励。政府运用"花钱买生态"的思路，适当拿出部分财政资金，通过节水奖补群众，将会收到很好的综合效益。

　　张博庭：我认为水价上涨是由以下三个因素造成的：

　　首先是近年来有些地区用水成本确实比较高，比如兴建水库、比如南北水调。这样的工程往往需要很多资金，水利部门为了回收一部分资金，想通过市场化的适当上涨价格回收一部分的成本。

　　其次是当前各种物价呈普遍上涨趋势。包括发达国家在内，物价总的趋势是在上涨，货币都在出现不同程度的贬值，这是一种客观趋势。

　　再次是资源的紧缺性。随着人口增加、工农业用水越来越多和水污染越来越严重，水资源越来越紧缺这是不争的事实。为了保护有限的水资源，就得加大投入。同时水价上涨，客观上也是价格杠杆的一种作用，通过价格来促进节约用水。

　　当然，我们也要加强监督，防止个别部门或机构借机乱收费。接下来就是要加大透明度，让老百姓心里明白这些钱用在了哪里，取之于民用之于民这一点非常重要。

　　张亮：关于推进居民阶梯水价，在2013年底发布的《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》就已经提出了在2015年底前，设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度；具备实施条件的建制镇?熏也要积极推进居民阶梯水价制度的主要目标。

　　近两年各地正在加紧推进中，本次的"水十条"又做了进一步的明确要求，受当前供水水价偏低、供水成本上升、水价调整周期、阶梯水价调整等多重因素影响，城市供水水价处于新一轮的集中调整时期，加之城市供水水价的决定权在城市政府手中，而各个城市调整时期又不一致，客观上造成了"涨声一片"的现象，但是必须要分清楚的是本次水价改革的主要目标是从机制入手，建立阶梯水价制度。政府明确要求，加快建立居民阶梯水价制度，要以保障居民基本生活用水需求为前提，并且规定阶梯设置应不少于三级，第一级水量原则上按覆盖80%居民家庭用户的月均用水量确定，保障居民基本生活用水需求；第二级水量原则上按覆盖95%居民家庭用户的月均用水量确定，体现改善和提高居民生活质量的合理用水需求。从各地的水价改革来看，对于这两级水价的上涨幅度并不大，贯彻了保障居民基本用水需求的基本要求。主要还是多重因素交织在一起，让公众产生了改革就意味着普遍涨价的表面认识。

　　大环境变好以后，水质才会大幅提升

　　中国经济时报："水十条"要求实施水污染防治行动计划?熏加强江河湖海水污染、水污染源和农业面源污染治理?熏实行从水源地到水龙头全过程监管。近10年来我国水污染事件高发?熏水污染事故近几年每年都在1700起以上。全国城镇中?熏饮用水源地水质不安全涉及的人口约1.4亿人。水价价格调整能否带来水质和服务的提升？

　　张博庭：当前，我国水污染比较严重，不光地表水受到了严重污染，地下水在有些地区也受到了一定程度的污染，这是一个客观事实。水的问题不仅关系到环境，还关系到民众的生活质量，"水十条"的正式实施可以说是正当其时。

　　"水十条"要求到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，地下水超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制，近岸海域环境质量稳中趋好，京津冀、长三角、珠三角等区域水生态环境状况有所好转。到2030年，力争全国水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复。到本世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。

　　近些年来，我国经济飞速发展，经济能力的提高为我国全面治理水污染打下了坚实的基础，但我们也要看到，"水十条"是一个长期的过程，需要大规模投资，投资规模据估计要达到数万亿元规模，光靠政府是不够的。为此，"水十条"要求促进多元融资，引导社会资本投入。积极推动设立融资担保基金，推进环保设备融资租赁业务发展。推广股权、项目收益权、特许经营权、排污权等质押融资担保。采取环境绩效合同服务、授予开发经营权益等方式，鼓励社会资本加大水环境保护投入。从这个角度来说，水价调整也有其合理性。

　　只有水资源这个大环境变好以后，水质才会大幅提升，而这将是一个长期的过程。

　　中国经济时报：供水部门一方面抱怨企业亏损，另一方面却不公开各种成本，供水企业成本信息的不公开透明一直是饱受诟病的重要问题，严重制约着水价改革的推进。如何看待这个问题？应如何解决？

　　三项措施推进信息公开

　　张亮：这种现象确实存在，一方面，受日益提高的人力、电力等一系列常规成本因素影响，加之原水水质变差以及2012年新版《生活饮用水卫生标准》的全面实施而导致的水质处理成本增加等多重因素影响，企业供水成本有了较大幅度的提升，部分供水企业长期运营亏损。国家统计局公布的数据显示，国内自来水生产和供应企业的亏损面约为40%。另一方面，部分城市居民反映供水成本信息不透明，难以通过公开渠道获得供水企业的成本信息，对供水成本的真实合理性持严重怀疑态度。

　　建议重点开展下述工作，确保供水成本透明、真实、合理，消除对供水价格调整的疑虑，保障供水价格调整的顺利实施。

　　第一，加快推行供水成本信息公开制度，提高供水成本的透明度。一方面应尽快建立供水的"调价前"成本公开制度。另一方面，循序推进供水成本信息的定期公开制度。

　　第二，完善成本监审制度，力保供水成本的真实性。完善财务成本监审制度，要求供水企业建立符合财务管理标准的完整真实的成本台账，并引入第三方审计，增强审计的客观公正性。同时强化成本的社会监督，提升成本监审的公众参与程度，并建立成本监审报告的公开制度，明确监审报告的强制性公开，接受社会监督。另外，建立虚假信息的问责和处罚机制。加大对提供虚假成本信息供水企业的处罚力度，提高企业造假的成本。

　　第三，健全行业相关标准，保证供水成本的合理性。一是政府有关部门更加细致地制定计入供水成本的指标及其标准，以确保供水企业拿出真实、详细、合理的"亏损清单"。二是提高供水行业相关考核指标的参考标准，强化供水企业的管理，并督促企业建立合理的绩效考核体系，促进供水企业进行规范化运营。三是适当引入供水行业的跨区域竞争者，或开展特许经营，增强供水企业的竞争意识和市场活力，提高供水企业的经营水平和生产效率。

　　是客观存在的历史遗留问题

　　刘建良：这个问题确实存在，需要客观看待这个问题。供水企业成本不公开、不透明，责任不完全在企业。一方面，过去的供水企业，在当地曾经都是为数不多的"铁饭碗"企业，官员的亲属在挤机关事业单位越来越难的情况下，就拼命向供水企业挤。这样，供水企业严重超员，工资就成了供水企业最大的成本，这是历史遗留问题，客观存在。另一方面，供水企业不少都是老企业，投入严重不足，供水管网老化，信息化管理跟不上，供水管网漏失率有的达到20%，加上困难企业拖欠、水费难收等，供水企业经营困难。

　　近年来，随着改革不断深化，社会资本开始进入供水企业，原有企业的超定额人员、财务包袱由政府背起来了，企业融资进行管网升级改造，运用现代信息化管理技术，对供水运营及水费征收进行监管，供水企业逐步成为真正的市场主体，逐步走上了健康发展的道路。

　　农业比较落后，实施补贴有其合理性

　　中国经济时报：有人认为，居民用水只占一小部分，绝大部分用水主要在工业和农业上。因此水价改革不应该在居民用水这一块，重点应在农业和工业化上。如何看待这个观点？

　　张博庭：我们要认识到，目前我们的工业用水与居民用水的价格相比相差还是很大的，在有些地区相差并不是1倍或2倍的关系，而是3倍或4倍的关系，因为国家对居民用水是有补贴的。现在提高居民的水价，也并不是为了回收资金，而是为了促进节水，因此，很多地方都是采取阶梯水价。我们当前的居民用水实行的阶梯水价主要有两个目的：一是保证低收入者的基本生活需求；二是促使养成节约用水的好习惯。

　　我国农业与发达国家相比还非常落后，实施补贴在现阶段是非常必要的。

　　应扎实稳步推进

　　中国经济时报：工业和农业用水价格改革应遵循什么样的原则和目标？

　　刘建良：近年来，我国工业用水占用水总量呈下降态势。2013年，工业耗水占用水总量的22.8%。但是，我国万元工业增加值耗水是丹麦、爱尔兰等国家的近70倍，新加坡的20倍，韩国的10倍多。可以说，我国工业节水潜力更大，意义更大。据调查，工业每消耗一立方米水，就排0.7立方米污水，就要建0.7立方米的污水处理设施，就要增加排污、占地、能源消耗和二氧化碳排放。可见，工业节水就等于直接减少企业投资和成本，减少对生态环境的破坏。

　　一般情况下，工业用水涨价必然导致工业产品涨价，中央政府因此担心涨价会引起连锁反应，引发社会问题。地方政府担心的则是涨价会加重企业负担，导致生产经营困难，影响地方财政收入。实际工作中，不要说用涨价政策调节工业耗水，地方政府缺乏积极性，就连现行的低水价执行到位、依法征收水资源费，地方政府也没有主动性。相反，地方政府用低水价优惠吸引高耗水项目来当地投资等现象时有发生。这不是中央反复强调的新常态、新要求、新作为。在过去短缺经济时，工业产品会因为某种生产要素涨价而引起连锁涨价，而在当前经济过剩的情况下，工业用水涨价不仅不会引发产品连锁涨价，反而会因为生产成本上升而价格不变进而倒逼企业降低成本、转型升级。

　　工业用水涨价，势必对高耗水企业增加负担，必然导致部分企业生产经营困难，影响地方财政收入。这是水价改革绕不过去、必须要解决好的问题。解决的办法，就是对地方政府以市（含区）、县（市）为单位，以某年好的水生态环境为基础样本，以某年地方财政收入、水资源消耗和当年实现增值税收入为基数，次年起增收的增值税与年度工业节水量挂钩，按比例返还，多节约多返，直至水生态恢复达到基础样本年水准。这样，中央财政既没有增加负担，地方财力也没有减少。这就形成了中央、地方、企业节水合力，从根本上实现科学发展。

　　农业是我国水资源消耗的大户。2013年，我国农业用水占水资源消耗总量的63.4%。2013年，我国农业灌溉有效利用系数（农业灌溉用水有效利用系数指在一次灌水期间被农作物利用的净水量与水源渠首处总引进水量的比值，是衡量灌区从水源引水到田间作物吸收利用水的过程中灌溉水利用程度的重要指标）是0.52，以色列为0.8，美国、日本、法国为0.7以上。如果提高0.1，就能节水300亿立方米，相当于另建一个三峡水库。但是，农业节水困难很大。实行家庭承包经营制度，以户为主的分散经营，很难推广灌溉一体化节水工程，加之农业部门管种粮（菜），林业部门管植树，水利部门管灌溉等体制分割，严重影响了水肥一体技术和设备的科研、实验和推广，影响了现代农业和现代农业装备制造发展，影响了农业劳动生产率提高和农民增收。农业水价不改革，农业不节水，水生态文明建设的目标就难以实现。

　　农业水价改革的方向和目标，必须统筹兼顾，处理好不同利益诉求。为此，建议坚持以下原则：一是农产品(000061,股吧)特别是粮食价格保持相对稳定；二是农民收益不减少；三是地方财政负担不加重；四是中央财政能负担起。当然，这不仅仅是农业水价改革要坚持的原则，其他涉农改革都要坚持。具体政策设计，首先，建立市（含区）、县（市）区域农业节水调节基金，以某年该区域农业用水总量为基数，超过基数则加倍奖励，不足部分国家财政补贴。为保障国家生态安全需要，中央财政适当负担一部分也是应该的。

　　其次，划定粮食生产保护区。面积可依据特定群体人数、一定时间生活需要量确定，粮食产量可纳入国家粮食储备计划。凡是划定的粮食保护区，在WTO规则内，在种子、农药、肥料、农机等补贴空间不大的情况下，利用提高农业水价的收入，投资灌溉工程建设，补贴保护区农民养老保障，确保农民在国家需要时，把生产的粮食出售给国家。

　　再次，利用提高农业水价的社会收入（指粮食保护区以外的），建立与地方农业节水按比例返还的政策。凡是在粮食保护区外，社会农业节水越多，返还越高。调动地方政府调整种植业和畜牧业结构、发展节水农业、推广节水品种和技术等方面的积极性。

　　中国经济时报：关于水价改革，有观点认为最终目标就是全面建立居民阶梯水价制度，而有人则认为建立水价形成与调整机制，应作为水价改革的最终目标和核心。关于这个问题应如何看待？

　　不同部门其着眼点不同

　　张博庭：我认为，不管是建立居民阶梯水价制度还是建立水价形成与调整机制，都是目标。之所以目标不一致，主要原因是不同部门其着眼点不同。对于城市供水部门来说，其目标就是全面建立居民阶梯水价制度，让低收入者使用得起，同时使高收入者用得多就多出些钱。而对于水资源的综合管理部门来说，则更加注重从大的方向去考虑，目标是建立水价形成与调整机制，构建资源有偿使用的市场机制。

　　所以，部门不同其着眼点就不同，既要看到二者的区别，也要看到二者均是服务于水利建设这一大前提，不能把二者完全割裂开来，要把二者统一起来。

　　阶梯水价只是水价调节机制改革的一个方面

　　张亮：十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出"加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益"。城市水价改革亦不例外，改革的最终目标是加快推进反映市场供求、资源稀缺、环境保护要求的水价形成机制改革。而阶梯水价仅仅是一种重要的计价方式，是水价形成机制改革的其中一个方面。在1998年国家发展改革委、原建设部颁布的《城市供水价格管理办法》就明确提出实行阶梯水价，目前已经进入推进的关键阶段。

　　公共资源价格改革是个大课题

　　中国经济时报：当前我国各种公共资源几乎都是阶梯价格，阶梯电价、阶梯水价、阶梯气价，2014年12月28日北京地铁也终于实行了阶梯票价。一种普遍的观点认为，依靠执行阶梯价格激励全民节约。"阶梯价格"固然是有效手段，但绝不能变成"借梯涨价"，公共资源价格改革难道只能靠涨价来完成吗？除此之外就没有别的思路了吗？

　　刘建良：随着成本上升以及通货膨胀等因素，水价改革会普遍涨价是必然趋势，但关键是政府要搞好顶层设计。公共资源价格改革是个大课题，需要顶层设计。顶层设计好了，完全可能不影响多数群众，特别是困难群众的生活，不会引起工业产品连锁涨价，不影响农民利益和地方财政收入，也不会引发"借梯涨价"等社会问题。

　　张博庭：我们要明确之所以有阶梯价格，原因就是政府要对某些生活必需品进行补贴。就我国而言，目前主要是补贴居民。而世界上许多国家与我国相反，这些国家完全实行市场化，补贴工业，而不是居民。以电价为例，很多国家的居民电价比工业电价高很多。补贴工业则能够刺激生产，产生经济效益。居民用电量与工业用电量相比要少得多，考虑到成本，居民用电价格往往比工业用电高许多。认识到这一点，我们对阶梯电价、阶梯水价、阶梯气价就会比较理性，"阶梯价格"并不是简单的"借梯涨价"，而是想办法把补贴倾向给穷人。

　　所以说，阶梯价格是一种福利措施，国家出一部分资金用来补贴低收入者，保证低收入者基本需求。当然，公共资源价格改革是一个巨大的课题，政府要统筹兼顾，充分开动脑筋，从多个角度去大力推进。