小水电建设期存漏洞，事后改造问题多

截至2014年底，全国已建成小水电站47000多座，装机容量7300万千瓦，占小水电技术可开发量1.28亿千瓦的一半以上，装机容量和年发电量均占全国水电的四分之一。农村小水电促进广大山区农村的经济社会发展和农民脱贫致富作出了历史性的贡献，是技术成熟、最为经济的可再生能源，对改善我国能源结构发挥着重要的作用。2014年小水电发电量2281亿千瓦时，替代7400万吨标准煤，减少二氧化碳排放1.9亿吨，减少二氧化硫排放178万吨。

然而，小水电移民安置、土地征用、资源配置等建设的外部环境更为复杂，社会对小水电更为关注。移民安置等涉及第三方利益的情况更多；小水电的开发难度更大，技术更为复杂；上下游关系关系更紧密，梯级开发的统筹、与防洪、灌溉、供水的联系更紧密，相邻电站潜在矛盾更突出。

同时，业内人士指出，绿色小水电必须从规划、设计、审查、建设、验收层层把关，事后改造难度很大。

农村水电建设外部环境更复杂

自2003年起，水利部开展了违规水电站清查整改工作。累计完成对5200多座违规水电站的清查整改。陕西省安康市自2010年以来没有再批准水电项目；青海、四川发文原则上不再开发小水电；一些省份进行了小水电退出试点工作。某水利厅人士认为，这反映出地方政府从当初大力扶持到今天审慎发展的态度转变。

一方面，国家及社会对农村水电规范建设的要求不断提高，绿色水电、现代水电是农村水电发展的方向，农村水电的升级转型对建设管理的要求更高。

"目前《绿色水电评价标准》的评价只是事后监督，如果建设阶段没有考虑，运行阶段是不可能达到真正意义上的'绿色'。今后如果如果不能建设好农村水电站，将会对这个行业带来极为不利的负面影响。"上述某水利厅人士对本报记者说。

另一方面，在国家简政放权的背景下，农村水电的核准、审批等程序出现了变化，山西、浙江、吉林、江西、河北、宁夏、黑龙江、辽宁、安徽、内蒙古、新疆等地区将非主要河流上建设的水电项目核准下放到下一级政府。"因此，农村小水电的管理也面临着新的挑战——农村水电行业主管部门与电站无行政、产权的隶属关系，处于松散管理，与其他水利工程管理差别巨大，这决定了其建设监管任重而道远。"上述某水利厅人士告诉本报记者，"而且，在农村水电开发中，项目法人多不懂技术，国家投资的电站占比较低，且项目不进行招标，项目的设计、施工、监理、验收均不规范。再加上一些项目在前期工作不深入、建设程序未完成的情况下就开工，造成建设管理问题众多。"

"拿陕西省来说，2.5万千瓦以下的水电项目全部下放市一级；一些地方已经不再将水利部门的可行性研究报告审查意见作为核准的前置条件；防洪影响评价、水资源论证报告、水土保持方案等不再需要由有资质的单位来编写；水利项目法人审批、开工报告制度取消……"上述某水利厅人士对记者介绍。

根据2015年6月12日《国务院关于修改〈建设工程勘察设计管理条例〉的决定》修订）第三十三条，县级以上人民政府建设行政主管部门或者交通、水利等有关部门应当对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。上述某水利厅人士对此提出疑问，"很多地方连初设都不批，何谈审查批准施工图？作为行业主管，到底该怎么管？" 

"国家改革的方向是减少事前审批，加强事中、事后监督。但农村水电目前还不能放松事前审批，'四无'电站就是明证。必须等规划已定、设计及中介严格自律以后才能进行。"上述某水利厅人士接着说，"农村水电的管理，水能资源、规划、前期、建设及运行应无缝衔接。应该建立一个涵盖设计、监理、施工全面纳入各省工程建设单位信用信息平台。"

建设阶段要做到"绿色水电"

上述某水利厅人士建议，农村水电的规划、设计应超前。"目前新电站人已很少，人的问题既已解决，技术更不存在问题。未来可能有流域、区域控制中心、托管运行。建议将生态流量、泄放的工程设施及运行方式等写入可行性研究、初步设计编制规程、设计规范及建设工程强制性条文，从源头保证'绿色'。"

为此，陕西省水利厅明确规定，小水电开发必须符合《陕西省小水电开发利用规划》和《流域综合规划》，不在《陕西省小水电开发利用规划》中的项目不准建设。

"此外，在工程前期管理方面，要注意上下游水位的合理衔接；处理好与防洪、灌溉、供水等工程的关系；要科学确定工程规模；明确运行方式，确保生态流量优先；在初设批复中明确运行方式；优化机组装机方案，堤坝式水电站必须装设能常年运行的小机组；因地制宜，切实落实泄放措施，最大程度减少环境影响；重视景观设计，建一处电站添一处景观。" 上述某水利厅人士表示，"要严格审查与工程建设标准强制性条文（水利工程部分）的符合性，既突出安全、生态及第三方利益，也重视技术方案的优化。"

在管理方面，上述某水利厅人士认为，要处理好农村水电与大水利的关系。"农村小水电应与水利信息化、防汛非工程措施紧密结合，利用上述这些平台建设生态流量监控系统。管理应使水能资源、规划、前期、建设及运行应无缝衔接，应建立一个涵盖资源、规划、审查、建设、运行、统计、安全全过程的应用平台，建立适应新时代的管理手段。"

"在工程管理设计，尤其是工程保护范围、管理范围的确定，最好在建设期统一征地，以利于建成后的确权划界，而目前几乎没有完成确权划界的水电站。"上述某水利厅人士进一步说，"设计、监理、施工应全面纳入各省工程建设单位信用信息平台，彻底杜绝设计不招标、挂名借用设计资质造成追责艰难、设计价格战、设计单位质量不能保证、地质工作深度不够、设计单位不能坚持标准规范而是受业主左右等问题。"