国企改革将给能源行业带来怎样的影响?破垄断说起来容易做起来难

业内外就中国石化、中国石油、中国海油是否有必要重组合并，或者拆分，争议已久。为什么至今莫衷一是?

　　从去年9月份顶层设计正式公布后，9个配套文件也陆续出台。官方透露，未来还有10个文件即将陆续公布。中国能源行业产业集中度高、国企所占比重大，国企改革绕不开能源改革。

能源需求增速下降，行业和企业效率亟待提高。能源国企改革打破一体化垄断，有现实的必要性与迫切性。但是，改革是否意味着一定要进行拆分?国企改革方案如何影响能源行业的改革和发展?

《关于深化国有企业改革的指导意见》出台，一场更接近市场的改革大幕由此拉开。能源企业普遍关心，新一轮国企改革究竟会有哪些突破，新一轮国企改革会给能源带来什么?能源企业该如何正视改革的挑战和机遇?

　　新一轮国企改革的主要看点和特点

作为国企改革的顶层设计，《关于深化国企改革的指导意见》将推动新一轮国企改革。分析可以发现，新一轮改革主要有八个看点：

一是设定时间表，2020年取得决定性成果;

二是国企分为商业类、公益类，改革分类推进，监管分类进行;

三是股权多元化，积极引入各类投资者;

四是混合所有制不搞“一刀切”;

　　五是完善管理体制，对国资的管理由过去的“管人管事管资产”转向“管资本”;

六是完善企业制度、健全法人治理结构，激发企业活力;

七是有差别、分步骤地逐步提高国有资本收益上缴公共财政的比例，公共财政更多地用于保障和改善民生;

八是充分发挥国有企业党组织政治核心作用。

透过《指导意见》可以看到，新一轮国企改革主要有两个不同于30年国企改革的主要特点：

特点之一：不搞“一刀切”。

由于改革涉及各方面利益，关系复杂，这次改革不同于前一阶段改革的特点，就是在博弈下，主要体现在要求改革、监管、考核分类，不搞拉郎配，不搞全覆盖，防止刮风。

比如，在准确界定不同国有企业功能的基础上，区分企业不同的业务性质，进一步完善分类考核政策;拟对中央企业的业务，按政策性业务与经营性业务进行区分，并据此实施分类考核;在确保国有资本保值增值的前提下，针对不同类型企业以及企业不同发展阶段，设定不同的发展目标。

又比如，搞混合所有制经济作为国企改革的“重头戏”，但具体实施实行“一企一策”，分类进行研究、分类提出措施，不搞“一刀切”。

特点之二：难度更大，动力却更小。

国企改革，能改好改的大都已经动了，留下的是“硬骨头”。

比如，政企分开，必然触及政府的利益。政府既是改革的主导者、推动者，也是改革的对象。

又比如，改革的方向是要取消和打破行业垄断，促进不同行业的公平竞争，这会损害垄断行业管理部门、企业和个人的利益。阻力因此客观存在。

尽管从整体从长远看，改革会给全社会带来巨大的收益，但因为有些收益是长期性收益，眼前难以看到，有些收益是整体性收益，对个体来说感受不明显，因而改革的动力小于上一轮改革。

　　改革可能给能源企业带来的影响

过去30多年来，国企改革大体经历了转换机制、抓大放小、主辅分离、兼并重组、政策性破产，以及政企分开、政资分开、建立现代企业制度等改革。通过改革，国企在国民经济中的支柱性作用得到发挥，但发展不可持续的隐患也越来越凸显。

这主要体现在三个方面：一是管理体制存在问题，公司法人治理效率不高;二是企业一股独大、机制不活、效率低下;三是国企布局依然分散，众多行业陷于产能严重过剩困境，短期内增产不增收、增收不增利的格局难改。这三个方面的问题，涉及复杂，比较敏感。是这一轮国企改革的重点，却也是这一轮国企改革的难点。

能源企业中，国企、国有资本占绝对比重。能源企业因此与所有国企面对大体相同的影响，即大环境将随着改革的推进发生较大变化。

其一，新一轮国企改革，强调以市场化为方向，政企分开、分类改革，市场化机制将进一步完善，这不仅利好实体经济搞活，也对证券市场的稳定和良性发展将起到促进作用，在经济面临下滑风险的背景下，国企改革会浪潮涌动，改革红利成为社会和企业的共同期待。

其二，作为这一轮改革的重头戏，国有资产监管机构从管企业为主向管资本为主转变，国有资产管理架构由目前的两级变为国资监管机构、国有资本投资运营公司和经营性国企三个层级，这将划清国企与政府的边界，提供国有资本效率提高的体制环境。

其三，强调优化国有资本布局结构，投资经营公司将主导央企重组，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业，预计未来几年将涌现并购重组浪潮，这给企业带来做强的压力、动力和机会。

其四，国资监管转到以管资本为主，这体现了国家在国有资产经营目标上的重大转变，有利于消除对国企自主权的制约，但也极可能将国有资本股东回报纳入国企业绩考核，同时提高国有资本收益上缴公共财政的比例。这对赢利能力较强的国企尤其是央企将形成压力。

国家确定，未来能源发展和改革的战略导向，主要内容是能源消费总量控制、煤炭清洁高效利用、大力发展清洁能源、能源体制改革。据之分析，能源行业和能源企业将在改革过程面对与其他国企有所不同的影响。

国企改革以进一步市场化为取向，能源企业改革压力更大。国企改革必然涉及能源企业改革，推进电力与油气改革也回避不了国企改革。但因为能源行业改革滞后，不符合市场的问题更多，加快推进国企改革因此必将促使能源企业改革加速，甚至可能要求能源行业、能源企业的改革率先推进，能源企业因此面对的改革压力会更大。

能源行业产业集中度高，改革力度更大。能源行业的国有企业比重大，国有资本占了绝对比重;在众多行业中，能源业过去多年扩张投资的问题更为突出，产能过剩情况更为严重，因此，未来能源产品价格改革、打破能源领域垄断、能源市场开放、政府职能转变，政府监管方式改变，包括能源企业向民资包括外资开放，搞兼并重组、混合所有制，将比其他行业企业的力度更大。

国家确定我国能源战略从保供给为主，开始向控制能源消费总量转变，这意味着敞开式的能源生产和消费将受到控制，控制手段可以采取行政强制措施，也可以通过提高能源价格、减少补贴来实现。其中包括抑制高耗能产业发展，减缓煤电产能过快发展的势头。政府控制手段的根本性转变，要求能源企业加快改革来尽早适应。

能源企业，当仁不让地站在了国企改革大潮的潮头上。

必须正视能源企业改革的难点

能源国企的改革，也存在颇多难点。

一是能源企业究竟属于商业类还是公益类，目前难以界定。

国有企业改革分类进行，能源是商品，应当由市场对能源资源配置起决定性作用，从这个意义上讲，能源企业应划归商业类;但目前国有电网企业、油气企业甚至煤炭企业，又客观上担负着能源普遍服务职责、公共服务职能，比如满足困难群体用能需求，为农业生产提供低价电低价油等，以及确保社会安全、稳定的职能，具有一定的公益性。

　　一些地方政府就公开表示过，国有煤矿具有公益性，必须保证电厂供煤，而且价格不得高于市场。这使得国有能源企业的商业性业务与公益性业务混在一起，由之又形成交叉补贴。因此，将能源企业划归为商业类、公益类显然都不够准确。商业类、公益类显然都不够准确。

这个难题怎么解决?有专家提出，划清政府和企业的职责，即政府为公民和企业提供基本公共服务，包括对困难群体用电用油提供补贴等;能源企业则按供求关系定价，按商业原则经营;工商企业和居民用能按市场价格付费。在明确政企职责的前提下，将本应由政府承担的公共服务职能从能源企业中剥离出来。

这样，尽管政府满足特殊群体能源基本服务需求的职能仍然要由能源企业来完成，但政府与能源企业的关系应当是政府购买服务，而不是通过能源企业内部的交叉补贴完成。在这个基础上，能源企业定义为商业类企业就是可行的，否则，只能定义为公益类企业。但是，这个建议至今未被采纳。

国家发改委表示，电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域改革，要开展放开竞争性业务试点示范。“放开竞争性业务”的思路，也许是化解分类困难的一个办法，但什么是竞争性业务，至今缺少明确界定。而且，在竞争性业务与非竞争性业务的传统关联难于割断的背景下，如何实现公平竞争也是挑战。

二是打破垄断的话好说，实际执行起来难度很大。

比如能源行业的改革方向，定调是网运分开、放开竞争性业务。天然气管网从油气公司中怎么分离出来，需要在实践中逐步探索。尤其是监管，包括网络输配业务的定价，网络向第三方无歧视开放，网络建设投资向各类投资主体开放，这都没有现成经验可以参照。电网与配售电又怎么分开?至今国家也没出台方案。

还有油气企业的重组改革。业内外就中国石化、中国石油、中国海油是否有必要重组合并，或者拆分，争议已久。为什么至今莫衷一是?原因在于，合并不现实，有违改革的市场化取向，石油巨头已经处于垄断地位，再进行整合会更加剧垄断，不利于市场化。

拆分也有问题。一个国家保留一家代表国家利益的油气大公司，以强化其市场主体地位，参与国际竞争与合作，是国际惯例。石油关系国家能源安全，中国油气对外依存度已经很高，再拆分为更小的公司，靠什么与国际石油巨头的竞争与合作，又如何保证石油安全?

但是，站在改革的潮头上，必须认识到，改革是国企可持续发展的内在需求。国企改革因此是经济体制改革的中心环节，只有改革才能使国企更好担当历史使命和重大责任。能源是经济发展的引擎，能源企业是能源生产与消费革命的中坚，应当在深化改革中发展，在结构调整中攀登，为国家人民做更大贡献。