国家发改委价格司电价处：我们有信心成功推进电力价格改革

记者：新一轮电力体制改革正在推进，您认为电价改革在电改中的角色是如何的，电价改革的重点是什么?

答：电价在电力体制改革中是一个非常重要的内容。在市场经济中，价格是最根本的因素，也是重要的宏观调控工具，我们利用价格信号引导资源配置。在市场经济条件下，价格是反映市场的灵敏信号。对于正在进行的电改，很多人会来用价格判断改革的成效，公众首先想到的是电价高了还是低了。

实际上，价格是市场整体因素的综合反应。除非存在严重的垄断，一般市场主体决定不了价格。电力行业中，各种市场主体的正常运行，供给、需求之间相互作用，最终反应的结果就是电价。

从整个价格体系改革来说，电价改革是硬骨头中的硬骨头。改革开放以来，绝大部分价格已经放开由市场来决定，只保留了一小部分政府定价。去年我们修订了中央定价目录，项目已经比以前缩减了80%，只剩下7个种类，电力是其中之一。

本轮电改的重要内容是还原电力的商品属性，解决如何让市场来形成电力价格的问题。和其他领域相比，电价的市场化程度相对较低。电力行业的大部分价格仍然由政府制定，只有在云南、贵州、甘肃、内蒙等少部分电力直接交易发展较快的省(区)，已有30-50%的电量的价格由直接交易来形成，不再执行政府定价。

这一轮改革的方向是“管住中间、放开两头”，指明了电价改革两大重点，一是怎么样创造条件放开两头的价格由市场来决定，二是政府怎么核定和监管中间环节的输配电价。

市场形成价格首先要有市场，但是目前还缺乏运行良好的规则与完善的市场。3月1日，北京、广州两大交易中心挂牌成立了。但这两大交易中心主要负责原来的国家计划包括西电东送，以及跨省、跨区送电的政府间协议，真正的现货交易市场还没建立。我们期待各地抓紧开展电力市场建设方面的试点。

重点之二是管住中间环节的输配电价。中发9号文把输配电价改革是作为电改的核心内容。将来供求双方形成价格时，交易价格加上输配价格就是最终实际支付的价格。如果没有输配环节价格的话，双方交易也很难进行了。输配电价改革进展是比较快的，深圳、蒙西和云南、贵州、安徽、宁夏、湖北的输配电价已经制定出来了，2016年又在12个省级电网和1个区域电网开展试点。

不管是放开两头还是管住中间，都会面临一些过去所不曾遇到的问题。两头的价格以前都是政府管制的，现在要放开。大家都明白市场好，但在放的过程中，向市场过渡时，如何做到平稳有序。市场一旦运行起来，还可能会有一些不规范的现象发生，需要强化监管。现在要严格监管的中间环节，过去是管得很粗放。因为没有很好的监管制度，所有的费用都在包含在电价中，现在就要把它逐一剔出来。这一过程会面临很多挑战和矛盾。

记者：中央经济工作会议明确提出降低电力价格，在这一时期降低电价为什么特别重要?您怎么理解?

答：经济发展到目前的阶段需要推行供给侧结构性改革，也就是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。降成本就涉及到降低电力价格。这也是社会各方面期待电力改革要取得成效之一。对此应从这两方面来看，第一，现在的用电成本确实高了，需要降;第二，降价的方式可以分为两类。比较直白地说，一类是合理的降价，一类就是不合理的降价。

所谓合理的，就是符合经济规律地降价，要通过市场化改革，让市场调动市场主体竞争的积极性，使一次能源价格的下降反映到电价上，也通过竞争让发电企业改善管理，提高效率，降低成本，使电价更好地反映供求关系。另一块内容是通过严格监管输配电价，去除电网企业不合理的成本，适当降低输配电价。但是，我们也注意到，有些地方政府、用电企业希望通过行政干预的方式要求降价。本来去库存、去产能，就是要一些僵尸企业退出市场，反而通过人为降价把它们保护起来。这种降价是不合理的。

我们应该做的是推动符合规律的、合理的降价，要避免不符合规律的、不合理的降价，让市场之手和监管之手起作用，使用电成本有效下降。

记者：您认为中国电价政策应该是如何的?

答：中国的电价改革目标是比较明确的。党的十八届三中全会明确提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。那么，我们的电价政策就是要把有效市场和有为政府恰当地结合起来。所谓有效市场，在两头的竞争性环节让市场来发挥作用，通过建立良好、规范的规则，由市场形成价格。中间环节要突出有为政府的作用，做到科学、规范、透明的监管。总的而言，就是既让市场充分发挥作用，同时政府不缺位，不错位，不越位，让市场带来的效率和活力提升。

记者：输配电价改革已经率先推进，为电力改革创造了很好的基础，下一步将如何继续推进?

答：电力行业过去的管理模式是管住一头一尾的上网电价和销售电价，没有独立输配电价。新一轮改革，必须要对电网企业进行成本监审，这是非常重要的一步。

2014年我们先在深圳供电局和内蒙古西部电网推行输配电价改革试点，2015年扩大到5省级电网，目前这几个试点的结果已经制定出来了。从目前情况来看，这些省份通过严格的成本监审，审掉了不必要的投资以及过度的成本费用，占电网企业申报成本的16.3%，实现了输配电价下降。但未来的改革过程中还会遇到一些问题，即是怎么进一步“管住、管好中间”。

接下来首先要进一步扩大输配电价改革试点范围，将北京、天津、冀南、冀北、山西、陕西、江西、湖南、四川、重庆、广东、广西等12个省级电网和华北区域电网纳入输配电价改革试点范围。

这意味着一半以上的省级电网都要进行输配电价改革，区域电网也有了首个试点。实际上，试点范围还会扩大，因为配套文件提出，凡是列入电力体制改革综合试点的省份都要进行输配电价改革。下一步，经国家发改委、国家能源局审核批复的电力体制改革综合试点省份的电网，我们都会积极配合和推动输配电价改革。

其次，在总结深圳城市电网和六个省级电网的试点经验的基础上，我们要进一步完善成本监审办法，科学合理的输配电价管理办法和分电压等级输配电价测算办法。

第三，完成输配成本监审后，我们还要对电网企业建立常态化的监管体系。在监管周期内要进行持续监管投资、运营、管理。

记者：您刚刚提到，输配电价的改革过程中还会遇到一些问题，到目前为止，输配电价改革的难点在于哪里?

答：经过多个省份的试点改革，我们认为还有很多问题需要解决。比如，东西部不同地区存在较大差异，西部地区地广人稀，电网的建设投资比较大，居民的生活水平、企业的盈利能力都比较低。在东部地区，人口密集，企业盈利能力和居民生活水平也比较高，对电价成本承受力也比较强。但是由于东部电网负荷比较密集、用电量高，平均供电成本可能会比较低，这一发展的矛盾是需要在下一步输配电价改革中解决的，我们认为这是一个挑战。

第二大挑战在于，对于电网企业的投资，目前已经出台了成本监审办法。但是还有不少需要进一步细致的工作，第一步成本监审，主要是剔除了一些无效投资、不相关的投资成本。今后还要研究，即使某一项投资本身是有效的且必要的，但是投资的标准是多高就要评判，能不能以更少的钱，做同样的事情。这种情况下，我们要对电网企业这一类成本进行约束。这也是过去没有做的工作，需要去探索和加强。我们要“管细、管好、管到位”。

除此外，还需要管得科学、规范、透明。科学是指，进入成本的资产是否合理需要有一个科学的标准。规范就要规范政府定价行为，依法依规监管，有权不能任性，必须按照科学合理地规则来监管电网企业。透明就是要接受社会的监督。

总体来说，输配电价改革过程中，一是要管细、管好、管到位，就是防止电网企业利用自然垄断地位，抬高成本;二要科学、规范、透明，防止政府监管权力的不当使用。

记者：电力市场化改革后，普遍服务如何落实，这也是输配电价改革必须处理好的问题。

答：普遍服务不应该由电价来解决。如果严格按照成本核价的话，部分区域的成本会非常高。例如部分落后省份和偏远农村地区，他们的电量再增长也不会很大，投资的经济效益不是很明显，电网建设的目的仅在于为了让偏远山区的人一样能用上电。我们认为这不应该通过价格来解决。这一部分是国家的责任，应通过财政投入、运行费用补贴等方式解决，不能都摊电价。

记者：上网、销售等其他环节的电价接下来会以什么样的方向和节奏推进?

答：我们认为，必须结合市场建设来推进价格的放开。两头的价格最终是要放开的，放开过程中要要科学谋划，把握好时机、节奏和力度问题，这也是中国的改革特点。

目前先放开全部的大用户，逐步再扩展至中型用户，再扩大范围的话，就需要售电公司发展成熟起来以及电网企业提供保底供电。现在的关键是培育好市场，让市场运行高效良好，让市场主体逐步适应市场，政府不应该过度干预。

市场交易要进一步推进，需要一个强大的电力市场作为支撑，交易电量越来越多以后，因为电力发、输电、供、用同时完成的特殊性，此时现货市场成为必须了。市场的规则设计非常重要，价格部门也会积极配合有关部门参与到电力市场的规则设计，通过借鉴国内外经验，把市场机制设计得更好一点，让价格放开能够顺利、有效地推进。

在销售侧，按照中发9号文的规定，居民、农业，重要的公共事业、公益服务的用电暂时不进入市场，这部分要保障优先购电，执行政府定价。因此在市场规则设计中，我们需要保证比较稳定和低成本的电源来保障这部分用电，这样才使得这些用户不会受到影响。保障好这部分用电后，市场才可以越做越大，改革才能够顺利推进。

记者：您说放开两头的价格一定要科学谋划，这是基于什么考虑?

答：电和其他东西不一样，一旦波动大后，对下游很多领域、全社会各个方面都有很大影响。现在来看，本轮改革采用了一种相对较好的办法，先通过双边直接交易，逐步来扩大双边交易规模，来实现价格逐步放开。

长期以来，发电企业、用电企业和居民习惯了比较稳定的政府管制价格。市场形成价格后，价格波动的可能性就会大大提高，那么市场主体能否接受?近期电力过剩严重，市场价格会降，但是未来有可能会涨。即使现在这种情形下，也不能排除局部地区可能因供求关系紧张导致一些波动，社会能不能接受?现在，部分发电企业对降价的意见很大，将来如果市场价格会上升，用户可能也会难以接受。

电力市场建设中要对这些情况考虑得更充分一些、谋划更多一些，最终能较平稳地被社会各界接受，避免电价放开后发生异常的波动、大起大落。目前供需比较宽松，更要认真谋划好将来供求关系改变后怎么办。不能说现在供需宽松就让市场来定，将来一旦形势不好又回归到政府管制，这样是不行的。

记者：市场化改革后，价格主管部门如何实现从事前管理到事中、事后监管的转变?

答：这的确是价格管理的重大的转变。政府以前对电力行业管制是非常严格的。这么做的好处在于为行业提供了一个比较稳定的发展环境，坏处是效率较低。

在推进电价改革中，我们一方面要研究怎么去放，还要研究放的时候怎么强化监管。在这一过程中，价格部门已经取得一些经验。比如，2009年，全面放开煤炭价格，90年代全面放开钢材价格、粮食价格，2015年又进行新一轮大规模改革，放开了2000多种药品价格。在不停放开的过程中，我们不断探索价格放开后的事中、事后监管。我们有以下几个基本的考虑：

一是首先弄清楚监管什么?监管的是价格行为。价格是市场形成的，由市场主体的行为最终决定的，不应该干预。但价格行为必须合法合规，依据就是《价格法》、《反垄断法》和《价格违法行为处罚规定》等。这些法律法规对于有关价格违法行为都有具体规定，比如价格欺诈、价格串通、价格垄断等，我们也已经积累一些处罚的案例。当然，电力市场比较特殊，市场建设也还在过程中，过去的经验是重要的参照，但是也需要根据新的情况采取新的办法。

第二，惩罚违法行为。电力市场的违法行为与这些企业的市场控制力是密切相关的。我们要具备监测企业市场控制力的能力。在电力市场中，企业间是否存在合谋，可能非常隐蔽，这对价格监管是很大的挑战。在这一方面，国外已经先走了一步，我们要向国外同行学习，加强和国外监管机构交流合作。

记者：事中监管和事后监管对监管能力的要求特别高，无论是人、预算，还是法源可能都面临不足，价格部门对此有何考虑?

答：这是非常现实的问题，事中、事后监管最大挑战是，事中、事后监管与直接定价的工作内容、工作方法是完全不同的。政府工作人员理念的转变也很重要，角色不同，工作内容也不同。过去政府直接定价，要求企业执行，现在要按照法律和市场规则进行监管，监测和纠偏的难度大大将增加。

你提到人和预算的要求，我们也了解到，欧美很多国家都有一个强大的监管委员会或者监管办公室，达到几百人的规模。不同国家有不同的体制。在现在情况下，我们也在想办法解决这问题。比如说，我们可以更多地借助更多其他力量来协助我们。价格司内部有专门的成本调查和监审处，还要成立专门的成本调查中心，负责包括电网等行业的成本监审，还可以加强与能源局监管机构的合作，调动各级价格主管部门合作，形成和发挥合力。

我们还可以借助一些外脑。随着政府行政管理体制改革，一些服务可以适当进行外包，第三方介入，可以减轻工作压力，带来一些新的思路、模式，也可以让价格工作更加公开，进而提高公信力。这些工作会进一步推动成本信息的公开，同时让社会来监督，包括媒体的监督，这也可以克服我们人力不足的问题。只要是我们能把这些力量充分运用起来，通过适当地培训、交流，提高工作能力，然后再借助外力、外脑，我相信能把这个事情做好。

中国的改革一直是摸着石头过河，我感觉电价改革的把握比以往的改革还要大一些。现在我们已经有些经验了，我们有信心成功推进电力价格改革。其一我们可吸收其他领域成功的改革经验，其二国外的电改经验也可供借鉴。在这些经验的基础上，我们再结合中国电力行业的实际情况作一些适当地改进。电价监管虽然是一个挑战，是硬骨头中的硬骨头，但我们有信心把它做好，让市场起决定性作用，然后更好发挥政府监管作用。最终目标就是，在电价领域形成有效市场和有为政府的恰当结合，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。