创新方法破解水电移民难题

“16118移民补偿安置方式”是我国水电工程建设水库移民工作一项创新

水电工程建设移民安置工作，具有面广、点多、量大、复杂等特点，如何在国家现行法规政策框架内做好水电移民安置工作，是一个值得探讨的问题。

移民是水电开发中的“难题”

水电工程建设难点在移民、关键在移民，移民安置已经成为我国水电开发中的一道难题。究其原因，主要有以下几方面。

征地补偿政策的“二元结构”。我国现行征地补偿安置制度是一种“二元结构”，即：征地拆迁和征地移民，共同点都是征收土地，不同点是补偿安置方式不同。

征地拆迁,如空港、海港、露天煤矿、旧城改造、旅游景区建设等，对土地征收实行“一次足额补偿”，将补偿费和安置补助费一次性交给地方政府或者农村集体经济组织，由地方政府“一条线”组织设计、审查、补偿、安置，这种拆迁补偿方式标准统一，只对地、不对人，便于执行。

征地移民,限于水利水电工程建设，实行“前期补偿补助后期扶持”，政策和规划没有闭合。不仅征地补偿倍数设立了“栏秆”，而且对“移民安置补助费”的确定，国家没有统一政策标准，执行起来难度很大。

移民补偿安置方式的单一化。单一的“以土安置”方式，离不开土地,就地后靠安置移民，库周可调或可开耕地非常有限，为了解决移民安置生产生活用地，就得动迁移民人口。其结果必然产生搬迁移民量大、调整移民安置用地矛盾尖锐等问题，使移民安置工作变得更为复杂。

移民安置管理体制的“多元化”。“政府领导，分级负责，县为基础，项目法人参与”的移民管理体制，是一种“网状”体制。移民规划及投资，由设计单位编制，国家投资主管部门审定;移民安置实施组织由省到市、市到县、县到乡、乡到户，战线较长，其中移民专业项目改复建，必须满足行业主管部门要求;水电项目法人参与、实质上只管出资。这种管理体制造成责任主体不明确。

破解“难题”关键在于创新

为了破解水电工程建设移民安置难题，云南金沙江中游水电开发有限公司承担了云南省人民政府下达的“创新移民补偿安置方式”重大课题研究，经过艰辛协调组织，云南省有关厅(局)、地方政府及相关部门、中国水电工程顾问集团及其设计院等单位共投入248名领导和专家参加了此项研究，形成《云南金沙江中游水电开发移民安置补偿补助意见》(即“16118移民补偿安置方式”)。

“16118移民补偿安置方式” 在云南省水电开发中已经全面推广实施，取得了社会各界和广大人民群众的好评。同时逐步得到了国家层面的认可，2011年国家发展改革委在“四川两河口水电站”核准文件中，首次明确批准对移民实行“长效补偿”。2012年12月，联合国全球契约中国网络年会在北京召开，会上由集团申报的《金沙江16118移民安置惠民生》案例，获得“联合国2012全球契约促进社会发展最佳实践奖”。

“16118方式”优势明显

“16118移民补偿安置方式”是我国水电工程建设水库移民工作的重大创新。其根本在于把“以新换旧”的实物补偿转变成“长效货币补偿”;把“单一的以土安置”发展为“多渠道多形式安置”。经过5年的实践检验证明，这种补偿安置方式优势明显。其重要意义在于：一是建立了以不降低移民原有生活标准为前提的长期生活保障制度，为移民安居乐业打下了坚实基础;二是可以少配或不配耕地，只要不淹住房，就没有必要搬迁移民，减少了水电工程建设移民搬迁人数;三是可以少修或不修农灌工程，长效补偿逐年支付，降低了水电项目法人的移民投资费用和融资成本;四是缓解了高度紧张的“人地矛盾”，把移民劳动力从耕种土地中解放出来，从事其他产业，为致富奔小康开辟了新途径;五是民族文化、民族特色得以保护和发扬光大;六是移民“老有所养、病有所医、学有费用”等问题得到了根本解决，促进了社会主义和谐社会建设，完全符合的党的十八大精神。

“16118方式”适应西南地区

实事求是，理论联系实际，是马列主义的精髓。水电工程建设运用“16118移民补偿安置方式”，不可忽视对其适应性的分析。犹如粮食作物一样有其适应性一样，“16118移民补偿安置方式”更适合在具有以下特征的地方运用：

“人地矛盾”高度集中的地方。传统的移民安置方式主要以新开垦耕地和流转承包耕地两种方式解决移民的生产生活问题，但我国西南地区人均耕地资源不到2亩，并且90%以上为山地，国家实行退耕还林后，可开发整理成耕地的后备资源十分匮乏。无论走开发荒地还是调整承包地安置移民，都受到了严重的制约。特别是《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院471号令)第十三条明确规定：“农村移民安置后，应当使移民拥有与移民安置区居民基本相当的土地等农业生产资料。”仅此一条在长江中下游平原地区或有可能实现，但在西南地区要找到与流域河谷地区同等质量的耕地难以做到。如果坚持走单一的“以土安置”路子，又没有条件配置与安置区居民基本相当的土地，那么地方政府和水电项目法人难免被移民推到被告席上。

具有“大装机、小移民”特点的水电工程。西南地区的水电工程大多为V形河谷地带，普遍具有“大装机，小移民”特点;而东北、华中、华东、华南等省份电站大多处于U形河谷地带，普遍具有“小装机、大移民”特点。如果水电工程建设具有“大装机，小移民”优势，就为实行长效补偿安置移民提供了得天独厚的条件;反之，具有“小装机、大移民”的水电工程，要实行长效补偿安置移民将面临更加复杂的问题。

另外，“16118移民补偿安置方式”也适合少数民族区域性较强的地方。

“16118方式”要明确标准

广大移民群众依法补偿所得与日益增长的物质文化需求不相适应，是移民工作的主要矛盾。解决这一矛盾必须经过各级政府、水电项目法人和移民群众长期努力，不可毕其功于一役。对移民实行长效补偿安置需要特别注意以下问题。

实物指标和谷物作价是长效补偿的根基。“实物指标”和“谷物作价”是“16118移民补偿安置方式”的“两块基石”，任何时候不可动摇。国家土地法和移民条例规定补偿的“量”是实物指标，耕地补偿的“质”是谷物产值。如果动摇“实物指标”，补偿就没有法定“量”;如果动摇“谷物作价”,补偿就没有法定参照物。面对庞大的移民群体日益增长的利益需求，各级政府及移民部门、水电项目法人必然陷入被动的局面。

“前期补偿对地不对人、后期扶持对人不对地”是长效补偿的生命线。一是前期补偿对地不对人，没有统一标准。土地法是移民条例的上位法。“对地不对人”，是《土地法》和《移民条例》的重要原则，比如移民承包耕地的多少、好坏、耕作半径的远近是历史形成的，国土资源部门、农业部门等都清楚，维持这种产权制度的合法性和长期稳定性是党中央和国务院一以贯之的方针，有的地方在实行“16118移民补偿安置方式”中，试图打破历史形成的“农村土地承包到户”产权制度，建立一种带有“平均色彩”的产权制度。这种“大而统的分配制度”一旦确立，不仅没有起到分解、缓和社会矛盾的作用，反而使庞大的移民群体矛盾更集中、更突出，引发的严重后果。

对移民实行长效补偿的生命在于始终坚持“淹多少补多少”、“谷物产量作价确定货币补偿”、“农村土地承包到户”等政策不动摇。补偿没有“统一标准”，是依据实物转换为货币的过程，属于移民户享有的合法权益，不得随意打破，与此同时对移民人口的计算，也应坚持到户不到人。

二是前期补助可以有“统一标准”。前期补助是依据一定阶段国家经济社会发展情况，经权威部门审定由水电项目法人出资，用于鼓励地方政府和移民支持水电工程建设的费用，与移民个人财产无直接关系，可以作为移民安置中的“平衡调节”手段。政府可以通过“调节移民补助费”和农村集体财产补偿费，逐步实现移民货币补偿的相对平衡。如果把“补偿标准”与“补助标准”混为一谈，难于理顺实行长效补偿方式下的移民工作。

三是后期扶持坚持对人不对地。水电工程建设征地补偿费的确定，按照国家法规是有限制的，因此才建立移民后期扶持制度。移民后期扶持费应坚持对人不对地，以“直补到人”为佳，库区基金坚持国务院规定的“三项用途”不变。

(作者系云南金沙江中游水电开发有限公司副总经理)