蔡其华就《南水北调工程供用水管理条例》公布答记者问

为南水北调工程安全稳定运行和持久发挥效益 提供重要法治保障

——蔡其华就《南水北调工程供用水管理条例》公布施行答记者问

《南水北调工程供用水管理条例》（以下称《条例》）已于2014年2月16日公布施行，本报记者就此采访了水利部副部长蔡其华。

记者：《条例》出台有何重要意义？

蔡其华：南水北调工程是缓解我国北方水资源严重短缺的重大战略性基础设施，是世界上最大的跨流域调水工程。经过半个世纪的规划论证和十余年施工建设，东线一期工程已正式通水，中线一期工程也将于2014年汛后通水，将进入到全面加强运行管理的重要阶段。党和国家领导人对南水北调工程运行管理高度重视，习近平总书记和李克强总理均做出了重要批示，社会各界对此也十分关心。在这种背景下，《条例》出台有着十分重要的意义，主要体现在以下方面：

一、《条例》是南水北调工程运行管理的重要保障。国务院常务会议审议并通过《条例》时指出："一切重大工程不仅要依法建，还要依法管。为确保工程有效运行、发挥效益，相关法规制度建设必须及时跟进。"《条例》围绕充分发挥南水北调工程的经济效益、社会效益和生态效益，对南水北调工程水量调度、水质保障、用水管理和工程保护等进行了全面规范，充分运用法律手段保障南水北调工程调度合理、水质合格、用水节约、设施安全。《条例》必将对南水北调工程运行管理发挥至关重要的法治保障作用。

二、《条例》是推进南水北调沿线区域经济社会发展和生态文明建设的重要举措。东、中线工程一期年均向受水区调水183亿立方米，将成为受水区重要的补充水源。工程全面通水后，一方面可以大大提高受水区城市供水保障水平，促进受水区城镇化建设，有力推进经济社会发展；另一方面可以置换出长期被严重超采的地下水，退还被挤占的农业和生态用水，全面推进生态文明建设。《条例》在规定了调水保障措施的同时，对沿线各有关省、直辖市水资源保护、水污染防治、节约用水、地下水压采提出了明确要求。从这个意义上讲，《条例》不仅要管好"一条线"，还要管住"一大片"。

三、《条例》是注重发挥政府和市场作用科学合理配置水资源的重要实践。《条例》在水资源宏观配置、水质保障、用水管理和工程保护等方面，突出强调了政府责任。同时，《条例》十分重视发挥市场在水资源配置中的作用，注重运用经济手段调节水资源供需关系，实现立法目的。《条例》规定，南水北调工程供水实行两部制水价，工程管理单位要与各受水区省级人民政府授权的部门或者单位签订供水合同，受水区要统筹考虑南水北调工程供水价格与当地地表水、地下水等各种水源的水资源费、供水价格，充分利用南水北调工程供水，同时还为省际水量转让留下了制度空间。

四、《条例》是不断完善我国水法规体系建设的重要进展。我国水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，规范流域管理是水法规体系建设的一个重要特点。国务院曾陆续出台了《淮河流域水污染防治暂行条例》《黄河水量调度条例》《太湖流域管理条例》等3部规范流域管理的行政法规。《条例》涉及长江、黄河、淮河、海河四大流域，是我国第一部以规范跨流域调水为主要内容的行政法规。改革开放以来，我国已开展了诸多跨流域调水的成功实践，《条例》结合南水北调工程运行管理实际需要，将诸多成熟经验和管理理念纳入法制化轨道，使我国水法规体系更加丰富和完善，《条例》的示范引领意义十分重大。

记者：为保障南水北调工程安全稳定运行和持久发挥效益，《条例》规定了哪些法律制度？

蔡其华：《条例》共7章56条，包括总则、水量调度、水质保障、用水管理、工程管理与保护等内容，相应设定了一系列法律制度：

一是确立了南水北调工程运行管理体制。《条例》规定"国务院水行政主管部门负责南水北调工程水量调度、运行管理工作，国务院环境保护主管部门负责南水北调工程的水污染防治工作"，强调了地方政府在水质保障、用水管理方面的职责，规定要对县级以上地方人民政府水质保障工作进行考核评价。与此同时，《条例》还规定"国务院确定的南水北调工程管理单位具体负责南水北调工程的运行和保护工作"，配套工程由各省、直辖市确定的单位负责管理。

二是建立了水量调度的制度体系。做好水量调度是保证南水北调工程持久发挥效益的重中之重。《条例》规定了年度可调水量、年度用水计划建议、年度水量调度计划、月水量调度方案和应急水量调度预案等制度。东线的年度可调水量由淮河水利委员会商长江水利委员会提出，中线的年度可调水量由长江水利委员会负责提出；受水区省级水行政主管部门提出年度用水计划建议；在此基础上，由国务院水行政主管部门组织制定年度水量调度计划并下达执行；南水北调各工程管理单位根据年度水量调度计划制定月水量调度方案；针对干旱、水生态危机等情况，国务院水行政主管部门会同有关部门和相关省、直辖市人民政府及工程管理单位制订应急水量调度预案，必要时，可按预案实施应急调度。

三是规定了两部制水价与合同管理制。南水北调工程具有公益性和经营性双重属性。《条例》规定，南水北调工程供水实行由基本水价和计量水价构成的两部制水价，并授权国务院价格主管部门会同国务院有关部门制定具体供水价格。《条例》规定，各省、直辖市人民政府授权的部门或者单位要与南水北调工程管理单位签订供水合同，合同中应当包括年度供水量、供水水质、交水断面、交水方式、水价、水费缴纳时间和方式、违约责任等。

四是规范了水质保障的各项要求。南水北调东线一期全长1467公里，全程与天然河湖互相交错；南水北调中线一期全长1432公里，穿越、跨越686条河流。水质达标是南水北调运行管理工作的关键所在。《条例》明确了实行输水沿线重点水污染物排放总量控制的范围、程序，规定了产业结构调整、污水排放、垃圾处理、网箱养鱼、禽粪便处理利用、防护林人工湿地、港口码头管理、船舶污染物排放等一系列措施。要求穿越、跨越、邻接输水河道的桥梁、公路、石油天然气管道、雨污水管道等应当设置相应的警示标志，并采取有效措施，防范水质风险。对水污染防治不力的地区，《条例》规定，暂停审批有关行政区域除污染减排和生态恢复项目外所有建设项目的环境影响评价文件。《条例》为水质保障规定的各项制度达到了新的高度。

五是确定了地下水压采相关制度。由于南水北调受水区以往长期大量超采地下水，造成了地面沉降、海水入侵等一系列严重问题。南水北调工程正式通水后，必然要求受水区各级政府采取有力措施，用南水北调水置换出长期被严重超采的地下水，退还被挤占的农业和生态用水。《条例》一方面采用两部制水价等制度促使受水区充分利用南水北调工程供水，另一方面落实各级政府及其有关部门压采地下水的责任，并提出了划定地下水禁采区、禁止新增地下水取用水量、禁止新增开采深层承压水等明确要求。

六是规定了工程管理与保护的各项措施。《水法》第四十三条规定："国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围。"为了保障南水北调工程安全、运行安全和供水安全，《条例》对南水北调工程管理与保护范围的划定权限、划定标准、禁止行为和法律责任作出了具体规定。《条例》规定，管理范围按照国务院批准的设计文件划定，保护范围根据条例规定的标准划定。

记者：《条例》在水量调度、水质保障、用水管理、工程管护等方面作出了多项具体规定，其主旨是怎样考虑的？

蔡其华：《条例》的主旨可以归纳为五个"始终坚持"：

一是始终坚持以人为本，体现民生水利的要求。充足、优质的水资源是经济社会持续发展、生态文明建设深入推进、城镇化进程不断加快、人民群众安居乐业的重要基础和保障。南水北调东中线供水目标以保障受水区城市用水为主，对水量、水质均提出了较高的要求。《条例》规定的各项制度，其目标是保证长江水安全跨越数千里到达受水区，弥补受水区水资源供需状况的巨大缺口，让人民群众喝上放心水，保障经济社会的可持续发展。同时，为了不影响水源区人民群众的用水需求，《条例》规定要统筹协调水源地、受水区和调水下游区域用水，加强生态系统保护。

二是始终坚持统筹兼顾，体现科学发展的要求。南水北调有四大难题：水资源配置关系复杂，水量调度涉及面广；影响水质的因素众多，水质保障面临严峻考验；用水管理涉及多重利益，管理难度大；工程规模大，工程管理与保护问题突出。为破解这些难题，《条例》以统筹兼顾为根本方法，统筹当前与长远、政府与市场、中央与地方、水源区与受水区、流域与区域、水量与水质、供水与防洪、节水与调水等多个关系，大力推进科学发展。

三是始终坚持"三先三后"，体现最严格水资源管理制度的要求。在南水北调规划阶段，国务院领导同志提出了"先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水"的原则，"三先三后"的原则对南水北调工程的规划、建设和运行均具有重要的指导意义。按照实行最严格水资源管理制度的要求，《条例》重点规范了年度用水总量控制、节约用水、地下水压采、水资源保护和水污染防治各项制度措施，坚决避免出现大调水大浪费、边调水边污染的情况发生。

四是始终坚持制度创新，体现全面深化改革的要求。南水北调工程作为缓解我国北方水资源短缺的一项重大水资源配置工程，具有极为重要的战略意义。《条例》作为我国第一部专门规范跨流域调水的行政法规既有必要也有条件提出更有针对性和可操作性、更有力度的制度设计。《条例》规定的两部制水价、年度计划内分配水量有偿转让、干线通航河道船舶污染物零排放、水源替代、地下水压采、明确工程保护范围的划定标准等，均为首次在行政法规中出现，体现了深化改革的时代特征和制度创新的价值取向。

五是始终坚持科学民主立法，体现依法行政的要求。《条例》制定过程中，国务院法制办、水利部收集整理了党和国家领导人关于南水北调工程的重要讲话和指示、国务院南建委全体会议纪要、经过批复的总体规划和可行性研究报告等前期文件，查阅其他大量相关资料，多次赴实地调查研究，召开长期从事南水北调规划设计的老专家、流域管理机构和地方水行政主管部门代表、工程管理单位代表参加的咨询会和部门协调会，充分征求有关各方及社会公众意见。从保障和规范南水北调工程运行管理、持久发挥工程效益的客观实际出发，最大限度地集思广益、凝聚众智,切实贯彻了科学立法、民主立法的要求。

记者：为贯彻实施好《条例》，水利部将采取哪些主要措施？

蔡其华：《条例》规定，国务院水行政主管部门负责南水北调工程的水量调度、运行管理工作。我们要采取有力措施，履行好《条例》赋予的相关职责。

一是要切实加强组织领导。水利部、有关流域管理机构和有关省、直辖市水行政主管部门，要把《条例》实施作为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神、全面深化水利改革发展、大力推进依法行政和依法治水的重要内容和具体体现。认真制定贯彻实施方案，精心组织，统筹安排，确保《条例》贯彻实施取得实效。

二是要切实加强学习宣传。要通过举办专题讲座、培训班等多种形式，使南水北调沿线区域的水利系统干部职工准确把握和熟练运用法规条款，不断提高依法行政的能力和水平。要充分利用行业内外主流媒体平台，充分发挥报刊、电视、广播、网络等各类媒体作用，通过群众喜闻乐见的形式，面向社会广泛宣传《条例》贯彻实施的重要意义，营造良好的舆论氛围。

三是要切实加强制度建设。水利部、有关流域管理机构和有关省、直辖市水行政主管部门要切实抓好《条例》的配套制度建设，做好东中线年度水量调度方案编制、应急预案编制、水文信息监测、地下水压采、水资源费调整、工程管理与保护范围划定等多项基础工作，进一步加强河湖管理、水资源管理，进一步加强水土保持和水资源保护工作。

四是要切实加强执法监督。要建立完善水行政执法的合作机制，加大执法力度，严格执法监督，确保《条例》规定的相关制度能够真正落到实处。要加强南水北调工程水源地和受水区的水行政执法工作，形成流域与区域、区域与区域、水利部门与其他部门的高效、顺畅的联合执法机制，共同维护良好水事秩序。

五是要切实加强沟通协调。贯彻落实《条例》是一项长期而又艰巨的任务，需要全社会的大力支持，需要各相关部门和单位的密切合作。水利部将在党中央、国务院的坚强领导下，积极加强与有关各方的沟通和协调，履职尽责，常抓不懈，形成合力，把南水北调的事情办好，确保清水北上，造福沿线人民群众。