能源市场化破题：能源是不是商品？价格由谁来定？

如果你从十年后穿越到现在，一定会发现，中国能源市场化改革的进程，就从这里推进。因为，如火如荼的2014年全国两会释放出了一个清晰的信号：中国政府下决心调整其能源价格策略，推动能源市场化改革。

在早前的十八届三中全会《决定》中，中央对能源领域改革的论述分为两个层次：一是总体改革论述，如"使市场在资源配置中起决定性作用""积极发展混合所有制经济""推动国有企业完善现代企业制度"等，其涵盖能源改革的指导;二是直接对能源领域改革的论述，如"自然垄断行业，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化""推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格""健全能源、水、土地节约集约使用制度"等，其涉及落实改革的措施。

今年两会，李克强总理在2014年计划报告中，将上述三中全会的改革思路从两方面加以破题：一是市场准入，即制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目。制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。二是市场机制，即适时调整风电上网电价，开展输配电价改革试点，完善煤电价格联动机制和抽水蓄能电价机制。适时调整非居民用存量天然气门站价格。建立健全居民用水用气阶梯价格制度。

从中不难看出，新一届政府已经基本厘清了能源是不是商品、能源价格由谁来定、能源企业该做什么这些困扰我们多年的争议问题，进而表明了其加速能源改革的决心。

记者亲历两会，通过与众多代表委员的深入交流，感受到他们大都将能源领域改革，视为中国其他领域改革是否强硬的一枚试金石。

能源是不是商品?

这并不是个难回答的问题。

事实上，正如《能源评论》记者采访的多位代表委员所言，能源同其他商品一样，可以由资源的稀缺性和供求关系决定价格。在世界上，无论是能源富裕国还是资源贫乏的国家，只要是实行市场经济体制，就会把能源当作商品。

而我国，由于能源在传统计划经济时期是高度计划管理的领域，虽然经历了改革开放30余年，但计划与市场的矛盾仍很突出，能源的商品属性并没有完全得到释放。

此前，在价格管理方面，我们习惯把能源供应从商品经济拉回到产品经济的倾向，即所谓的为了宏观调控目标而对各种能源价格进行直接控制。现实情况就是，我国通过电价、成品油价格、天然气价格以及电煤价格的计划管理，对能源消费实际采取了全面补贴。这种交叉补贴除了直接控制价格，不让能源价格反映供需关系和供应成本的实际变化，还包括直接要求能源企业负担社会公平性的一些额外成本。

从能源经济学角度，在过低的价格条件下要求确保供应，实际上是对低效的能源消费进行补贴和鼓励。不分消费对象的压低能源价格，虽然有时往往以照顾消费者利益为由，但同时也降低了全社会的经济效益，使多数人的利益受到损失。

因此，我国能源市场化改革的首要任务应是进一步恢复能源的商品属性。只有使能源产品恢复其应有的商品性质，才可能对企业进行真正的成本效益控制，才能避免能源行业陷入整体低效的境地。

能源价格由谁来定?

这个问题的答案，在总理的工作报告中已经明示：即凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。

那么哪些是政府定价的环节，哪些又是市场定价的环节?

国家发改委主任徐绍史给出的解释是，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，也就是我们说的电网、油气管网。

言下之意，除此之外都应由市场来决定价格。也就是说，政府就是要和下放审批权一样，让渡定价权。

全国人大代表、全国人大财经委副主任委员彭森指出，改革价格的管辖权要下放。过去政府觉得连一碗牛肉面的价格都要监管，但是明显的价格垄断却不管，这不符合三中全会精神。但这先得列出来哪些价格的管理权限要让渡。让渡清单出来了，就不能再继续打着完善价格机制的旗号继续延续政府对价格的管制。

从企业角度，就是要确立企业自主定价。什么是企业自主定价，就是市场起决定性作用的定价。企业不能自主定价，资源就不能充分由市场来配置。

以成品油定价为例，为什么要发改委公布，为什么不让中石油、中石化自己定价?无非是担心企业把价格定高了，搞价格垄断。但在国家发改委能源研究所所长韩文科看来，这样的担心是多余的。

"如果中石油、中石化不按照市场供求关系定价，搞价格垄断，正好就在它们头上改。我们要相信企业，企业也不会胡乱定价。没有政府给它们扛着了，它们会更加认真地分析市场供求趋势，更加谨慎地制定产品价格。改革要用市场环境去约束，政府可以从监管的角度干预。定价不合理，老百姓会反对，消费者也会反对;如果垄断价格，违背市场规则，政府就给开罚单。这样，就会逼着我们完善管理机制。"韩文科说。

既然十八届三中全会从价格说改革，那价格就是一个倒逼机制。如果只是在原来的机制上修修补补，就不能体现价格改革的大步前进。换言之，价格不能由政府通过算成本和利润定价，价格应该由市场来决定，亏本还是大赚，完全应该由市场来决定。政府的责任就是不要让企业垄断性地赚钱。

能源价改就是要涨价?

这看似是个事实，但绝不能如此理解。

我国能源价格改革，并不是为了涨价。不过，由于历史原因和能源供需的现状，都比较明确地表明能源价格改革可能会导致能源价格上涨，这是每个消费者不得不面对的现实。

对此，国家发改委价格司副巡视员郭剑英给出了合理的解释，我们在推进资源环境价格改革过程中，确实都是一种涨价的现象。造成这种现象的根本原因就是由于过去我们资源环境价格压得比较低，没有完全反映市场供求的状况和资源稀缺的程度，特别是也没有反映环境损害的成本和生态补偿的价值。我们在推进改革的过程中，有一个暂时的上涨，这是必然的。但是，价格市场化完成之后，大家会看到能源价格忽涨忽落、涨涨跌跌，成为一种常态。

"回顾我国成品油价格改革，在经过了2008年和2013年两次重大改革之后，已实现和国际市场油价间接接轨。下一步随着国内成品油市场经营体制的改革，特别是市场竞争的形成，成品油的价格可以完全放开交给市场。到那个时候，我们油价的调整可能会更加频繁，就像现在我们的股票市场一样，随着涨涨跌跌，成为大家一种习惯的状态。"郭剑英说。

可见，传统的政府成本加成能源定价既忽略了环境外部成本，也忽略了能源资源稀缺成本，这使得我国为经济增长付出巨大的环境代价，也将使我们的下一代付出难以承受的能源成本。因此，能源市场化改革是必须的，而且价格放开的时间越早越好。相反，如果每次能源价格改革都演变为企业、政府、消费者等多方力量的"博弈"，那么能源价格改革的缓慢和滞后也就在所难免。

从另一个角度看，对于发展中国家来说，过快地提高能源价格未必会起到节能的目的，反而可能会迫使老百姓寻找有害于环境和低效的能源替代。因此，能源价格上涨是否在百姓的承受能力范围内，是否会影响到能源基本需求，也都是应当考虑的。

可以预期，在相当长一段时间内，政府的能源价格干预可能依然会持续，但是，政府可以采用相对市场化的方式干预能源市场，能源价格改革除了坚定市场化的改革方向，抓手应该是建立透明合理的能源价格机制，辅之以公平有效的能源补贴设计和严格的成本监管。

这就是说，建立透明有效的价格机制不一定必然导致能源价格大幅度上涨，在价格机制设计上，政府可以通过税收和补贴来影响价格水平，除了可以降低能源价格改革的难度，还可以有效平衡能源发展的目标。透明的价格机制的好处是，可以明确告诉消费者，在能源价格形成环节中，哪些环节是由财政补贴的，补贴了多少。每个环节都清楚地让消费者知道，就能使价格上涨的事实更容易被大家接受，也会为今后的价格市场化建立基础。

政府如何参与能源市场?

对此，中央给出的答复只有四个字：简政放权。

李克强总理在答记者问中，对其进行了惟妙惟肖的诠释：即市场经济也是法治经济，我们要努力做到让市场主体"法无禁止即可为"，让政府部门"法无授权不可为"，调动千千万万人的积极性。

同时，总理也指出：我们在推进简政放权中，也确实遇到了避重就轻、中间梗阻、"最后一公里"不通畅等问题。开弓哪还有回头箭?我们只能一抓到底、一往无前。我们还要继续啃"硬骨头"。

说到底，简政放权的要义就是，要正确地处理好政府和市场的关系。如果我们承认市场可以在能源配置中起决定性作用，就应当重新审视现在的能源审批权力和政府职能定位，大幅度减少政府对能源领域的干预。相关政府部门应当将过去的以批代管向事中、事后监管转变，向自然垄断环节监管转变。

一段时间以来，我国制定了很多细分领域短期和中长期的相关规划，这成为管理能源行业的重要依据。但是，这些规划明显呈现数量越来越多、约束性越来越强的趋势，这是值得引起注意的问题。因为，能源行业发展不需要规划过多过细的指标，更不应以完成这些指标为由干预能源企业的自主权。

就能源领域而言，过去一年简政放权力度之大前所未有。在国务院取消和下放行政审批目录中，能源项目共20余项，涉及煤炭、电力、油气、新能源等各领域。包括下放非主要河流的水电项目审批，下放风电、太阳能等新能源审批，取消煤炭经营许可证、生产许可证，取消能源局直购电试点审批，取消天然气煤层气对外合作合同审批等。

对此，全国人大代表、山西省发改委主任王赋有着深切体会，他告诉记者，"去年两会，我们向全国人大提出一个新的诉求，希望国家把煤矸石1920万千瓦(发电)项目的审批权交给山西。而让人没有想到的是，仅仅三个月之后，国家能源局就把核准权下放给了山西，这也是国家首次把能源项目核准权限委托给省级政府。"

当然，我们期待的是真改革，反对假放权。

能源央企该做什么?

由全国政协常委、中石化董事长傅成玉操刀的中石化改革，已经成为两会代表委员在探讨混合所有制改革破题时提及最多的样本。

在之前披露的公告中，中石化的混合制改革方案最重要的内容是，社会和民营资本持股比例不超过30%。于是30%也被外界解读为是中石化混合制改革的最大尺度。对于这一问题，傅成玉在两会期间明确表示，社会资本持股30%不会是中石化改革上限。

按照傅成玉划定的改革路线，中石化将在油品销售业务板块现有资产、负债进行审计、评估的基础上进行重组，同时引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营。

随后，全国政协委员、中石油董事长周吉平领衔的中石油改革也被曝光。他表示，中石油在油气行业已经搭建了6个合作合资平台，包括未动用储量、非常规、油气、管道、炼化(与地方和海外)和金融板块都在积极推进。这将成为中石油2014年改革的重要方向。

虽然外界表态难度大，但周吉平认为合作模式是成熟的——在产品分成的模式下成立联合管理委员会(决策机构)，下面再设置可在当地注册的作业公司，在当地纳税促进地方经济发展。

其实，混合所有制并非新生事物，习近平总书记在参加安徽代表团审议时说，发展混合所有制经济，基本政策已明确，关键是细则，成败也在细则。要吸取过去国企改革的经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。

聚焦能源领域，能源央企首先应是一个企业，企业要由企业家经营，如果不将其按照企业看待，认为它是一个特殊的组织，承担很多别的责任，又按照很多其他的方法去管理，市场竞争的许多规律就被切断了，这将形成一个很扭曲的东西。

在国务院发展研究中心企业研究所所长赵昌文看来，能源行业市场化的程度，总体上比其他制造业低。从改革的路径上，要做以下几件事：一是进一步理顺政企关系;二是从产业链的角度，推动资产重组和整合，实现国有资本的规模效益和资产管理的统一性;三是对于竞争性比较强的企业，可以适当降低国有股权的比重，引入民营资本;四是加强治理结构，提高资源的配置效率;最后，创造一个公平、公正、公开的商业环境，保护各类企业的合法权益。

眼下，两大油企的相继改革，或将刺激和改变国内现有成品油市场的运作模式和市场份额分配，从而引领能源央企的市场化改革，不过其后续影响还需要一定时间来审视。